ВС подтвердил законность Положения о порядке предъявления требований РФ в делах о банкротстве

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-97; Апелляционное определение ВС РФ от 27 мая 2025 г.

Дата принятия: 27 мая 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии ВС РФ: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Зинченко И.Н. (судья-докладчик), Тютина Д.В. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административный истец (апеллянт): Общество с ограниченной ответственностью «Москоу-Дэсижн» - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представляемое Министерством экономического развития РФ, Министерством юстиции РФ, Федеральной налоговой службой)

Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (абстрактный нормоконтроль); косвенно связано с банкротным регулированием.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

ООО «Москоу-Дэсижн» обратилось в Верховный Суд РФ с административным исковым заявлением о признании недействующими пунктов 2, 4, 5 и 8 Положения о порядке предъявления требований по обязательствам перед Российской Федерацией в деле о банкротстве и в процедурах, применяемых в деле о банкротстве, утверждённого постановлением Правительства РФ от 29 мая 2004 г. № 257 (опубликовано 1 июня 2004 г. в «Российской газете» № 113, в Собрании законодательства РФ 7 июня 2004 г. № 23, ст. 2310). Истец ссылался на противоречие оспариваемых норм статье 6, пункту 2 статьи 11, статьям 39–41 Федерального закона от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее — Закон о банкротстве), статьям 137–142 Налогового кодекса РФ, нормам Кодекса административного судопроизводства РФ (КАС РФ) и Арбитражного процессуального кодекса РФ (АПК РФ). Истец полагал оспариваемые предписания дискриминационными, указывая на нарушение прав налогоплательщика, в частности на то, что пункты 4 и 5 Положения позволяют уполномоченному органу отступить от требований пункта 2, а Закон о банкротстве не предусматривает обязанности представлять документы, поименованные в пункте 8 Положения. Истец также указал на отсутствие в законодательстве определений понятий «жалоба (исковое заявление) об обжаловании требований Российской Федерации к должнику по обязательным платежам», «требования Российской Федерации к должнику по обязательным платежам», «предпосылки для появления признаков несостоятельности (банкротства)» или «создание предпосылки для проявления признаков несостоятельности (банкротства)», используемых в пунктах 4, 5 Положения.

Решения нижестоящих инстанций

Первая инстанция (Верховный Суд РФ, решение от 5 марта 2025 г. по делу № АКПИ24-1135): Суд первой инстанции отказал в удовлетворении административного иска ООО «Москоу-Дэсижн». Суд исходил из того, что Положение издано Правительством РФ в пределах имеющихся полномочий, в установленном законом порядке, оспариваемые нормы не противоречат нормативным правовым актам большей юридической силы, а следовательно, не нарушают прав, свобод и законных интересов административного истца в упоминаемых им аспектах.

Апелляционная инстанция (Апелляционная коллегия ВС РФ, определение от 27 мая 2025 г.): Апелляционная коллегия оставила решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу — без удовлетворения.

Основание передачи в коллегию

Апелляционная жалоба подана ООО «Москоу-Дэсижн» (административный истец). В жалобе истец просил отменить решение суда первой инстанции как незаконное, вынесенное с нарушением норм материального права, и принять новый судебный акт. Истец ссылался на то, что оспариваемые положения не следуют непосредственно из содержания Закона о банкротстве, Налогового кодекса РФ, а также КАС РФ и АПК РФ, в результате чего создают для правоприменителя возможности неограниченного усмотрения.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возник между интересом частного лица (налогоплательщика) в защите от дискриминационного регулирования и интересом государства в установлении единообразного порядка представления интересов Российской Федерации как кредитора в делах о банкротстве.

Суть конфликта заключается в следующем:

1. Вопрос о полномочиях Правительства РФ: Истец оспаривал правомерность издания Положения, утверждая, что оно выходит за пределы полномочий, делегированных Правительству Законом о банкротстве.

2. Вопрос о соответствии нормам большей юридической силы: Истец утверждал, что пункты 2, 4, 5 и 8 Положения противоречат статьям Закона о банкротстве, Налогового кодекса РФ, КАС РФ и АПК РФ.

3. Вопрос о правовой определённости: Истец указывал на отсутствие определений ключевых понятий, используемых в оспариваемых пунктах, что якобы создаёт неопределённость и возможность неограниченного усмотрения правоприменителя.

4. Вопрос о дискриминации: Истец полагал, что пункты 4 и 5 Положения, позволяющие уполномоченному органу отложить подачу заявления о признании должника банкротом, нарушают принцип равного обращения налогоплательщиков.

Дело имеет принципиальное значение для унификации практики применения Положения о порядке предъявления требований по обязательствам перед Российской Федерацией в делах о банкротстве и для уточнения границ полномочий Правительства РФ в сфере банкротного регулирования.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствуют ли пункты 2, 4, 5 и 8 Положения о порядке предъявления требований по обязательствам перед Российской Федерацией в деле о банкротстве и в процедурах, применяемых в деле о банкротстве (утверждённого постановлением Правительства РФ от 29 мая 2004 г. № 257) нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (в частности, Закону о банкротстве, Налоговому кодексу РФ, КАС РФ и АПК РФ)?

2. Нарушают ли оспариваемые положения Положения права, свободы и законные интересы административного истца как налогоплательщика?

3. Отвечают ли оспариваемые положения критериям правовой определённости, ясности и недвусмысленности, не допускают ли они неоднозначного толкования при их применении?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила, что Положение о порядке предъявления требований по обязательствам перед Российской Федерацией в деле о банкротстве издано Правительством РФ в пределах имеющихся полномочий, в установленном законом порядке, не противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы и отвечает критериям правовой определённости. Оспариваемые пункты Положения не нарушают прав, свобод и законных интересов административного истца, поскольку регламентируют порядок представления уполномоченным органом интересов Российской Федерации как кредитора в деле о банкротстве, а проверка обоснованности заявления о признании должника банкротом осуществляется арбитражным судом.

B. Развёрнутое обоснование

1. Полномочия Правительства РФ на издание Положения

Апелляционная коллегия исходила из того, что абзац второй пункта 1 статьи 29 Закона о банкротстве прямо предусматривает, что в целях проведения государственной политики по вопросам финансового оздоровления и банкротства Правительство Российской Федерации устанавливает порядок подачи уполномоченным органом по представлению в деле о банкротстве и в процедурах, применяемых в деле о банкротстве, требований об уплате обязательных платежей и требований Российской Федерации по денежным обязательствам, заявлений о признании должника банкротом.

Реализуя предоставленные полномочия, Правительство РФ утвердило Положение, определяющее порядок предъявления и объединения требований по уплате обязательных платежей в бюджеты всех уровней, а также в государственные внебюджетные фонды и требований по денежным обязательствам перед Российской Федерацией в деле о банкротстве и в процедурах, применяемых в деле о банкротстве.

При издании Положения соблюдены предписания Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти». Положение опубликовано 1 июня 2004 г. в «Российской газете» № 113, в Собрании законодательства РФ 7 июня 2004 г. № 23, ст. 2310.

2. Применимые критерии судебного контроля над нормативными актами

Согласно части 8 статьи 213 КАС РФ, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: - а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; - б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; - в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; - г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством РФ) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Суд первой инстанции выполнил все приведённые требования и пришёл к обоснованному выводу о том, что оспариваемые нормы Положения не противоречат нормативным правовым актам большей юридической силы, а следовательно, не нарушают прав, свобод и законных интересов административного истца.

3. Соответствие пункта 2 Положения требованиям Закона о банкротстве и АПК РФ

Апелляционная коллегия отклонила доводы истца о том, что сроки, указанные в пункте 2 Положения, противоречат требованиям АПК РФ и Закона о банкротстве.

Закон о банкротстве закрепляет (пункт 2 статьи 3), что юридическое лицо считается неспособным удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам, о выплате выходных пособий и (или) об оплате труда лиц, работающих или работавших по трудовому договору, и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей, если соответствующие обязательства и (или) обязанность не исполнены им в течение трёх месяцев с даты, когда они должны были быть исполнены.

Статья 6 Закона о банкротстве устанавливает, что дела о банкротстве рассматриваются арбитражным судом (пункт 1). Если иное не предусмотрено названным федеральным законом, производство по делу о банкротстве может быть возбуждено арбитражным судом при условии, что требования к должнику — юридическому лицу в совокупности составляют не менее чем два миллиона рублей, а в отношении должника — физического лица — не менее размера, установленного пунктом 2 статьи 213³ этого федерального закона (пункт 2).

Пункт 3 статьи 6 Закона о банкротстве предусматривает, что требования уполномоченных органов об уплате обязательных платежей принимаются во внимание для возбуждения производства по делу о банкротстве, если такие требования подтверждены решениями налогового органа, таможенного органа о взыскании задолженности за счёт денежных средств или иного имущества должника либо вступившим в законную силу решением суда или арбитражного суда.

Абзац третий пункта 2 статьи 7 Закона о банкротстве устанавливает, что право на обращение в арбитражный суд возникает у уполномоченного органа по обязательным платежам по истечении тридцати дней с даты принятия соответствующего решения налогового органа, таможенного органа о взыскании задолженности за счёт денежных средств или иного имущества должника либо вступления в законную силу решения суда или арбитражного суда.

Исходя из содержания части 1 статьи 223 АПК РФ и пункта 1 статьи 32 Закона о банкротстве, дела о несостоятельности (банкротстве) рассматриваются арбитражным судом по правилам, предусмотренным АПК РФ, с учётом особенностей, установленных Законом о банкротстве.

Поскольку в Законе о банкротстве закреплена специальная норма, делегирующая Правительству РФ право определять порядок подачи уполномоченным органом заявлений о признании должника банкротом (абзац второй пункта 1 статьи 29), право на подачу заявления о признании должника банкротом должно реализовываться уполномоченным органом в порядке, установленном Правительством РФ; при проверке соблюдения данного порядка, а также срока, по истечении которого допускается обращение с заявлением о признании должника банкротом, надлежит руководствоваться нормами Положения.

Кроме того, исходя из целей, обозначенных в пункте 1 Положения, установленные Правительством РФ сроки направлены в том числе на координацию деятельности представителей федеральных органов исполнительной власти, что не входит в противоречие с правовой позицией, изложенной в пункте 2 Обзора судебной практики по вопросам, связанным с участием уполномоченных органов в делах о банкротстве и применяемых в этих делах процедурах банкротства, утверждённого Президиумом Верховного Суда РФ от 20 декабря 2016 г., исходя из которой нарушение установленного пунктом 2 Положения 90-дневного срока принятия уполномоченным органом решения о направлении в суд заявления о признании должника банкротом не влияет на возможность признания такого заявления обоснованным и введения процедуры банкротства.

4. Пункты 4 и 5 Положения: отложение подачи заявления о признании должника банкротом

Апелляционная коллегия отклонила доводы истца о том, что пункты 4 и 5 Положения, позволяющие уполномоченному органу отложить подачу заявления о признании должника банкротом, нарушают его права и создают дискриминацию.

Суд установил, что отложение уполномоченным органом подачи заявления о признании должника банкротом не затрагивает прав и интересов административного истца, а, напротив, исключает представление уполномоченными органами в арбитражные суды немотивированных заявлений о признании должника банкротом.

Оспариваемые положения не регулируют вопросы, связанные с предоставлением отсрочек (рассрочек), изменением порядка и способа исполнения обязательств, а регламентируют порядок представления уполномоченным органом интересов Российской Федерации как кредитора в деле о банкротстве. При этом проверка обоснованности заявления о признании должника банкротом осуществляется арбитражным судом (статья 48 Закона о банкротстве).

5. Вопрос о правовой определённости и отсутствии определений ключевых понятий

Апелляционная коллегия отклонила довод истца об отсутствии в Положении и ином законодательстве определения таких понятий, как «жалоба (исковое заявление) об обжаловании требований Российской Федерации к должнику по обязательным платежам», «требования Российской Федерации к должнику по обязательным платежам», «предпосылки для появления признаков несостоятельности (банкротства)» или «создание предпосылки для проявления признаков несостоятельности (банкротства)».

Суд указал, что отсутствие в Положении и ином законодательстве определения таких понятий не свидетельствует о незаконности предписаний пунктов 4 и 5 Положения и нарушении ими прав и интересов Общества.

При этом Апелляционная коллегия сослалась на позицию Конституционного Суда РФ, который неоднократно разъяснял, что требование определённости правового регулирования, обязывающее законодателя формулировать правовые предписания с достаточной точностью, не исключает использования оценочных или общепринятых понятий, значение которых должно быть доступно для восприятия и уяснения субъектами соответствующих правоотношений либо непосредственно из содержания конкретного нормативного положения или из системы находящихся в очевидной взаимосвязи положений, либо посредством выявления более сложной взаимосвязи правовых предписаний, в частности с помощью даваемых судами разъяснений по вопросам их применения (постановления Конституционного Суда РФ от 31 марта 2015 г. № 6-П, от 26 ноября 2020 г. № 48-П и другие).

Оспариваемые положения нормативного правового акта отвечают критерию правовой определённости, поскольку являются ясными и недвусмысленными, не допускают неоднозначного толкования при их применении.

6. Пункт 8 Положения: направление уведомлений о задолженности

Апелляционная коллегия установила, что пункт 8 Положения, определяющий особенности направления в уполномоченный орган уведомлений федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов о наличии задолженности по уплате обязательных платежей (страховых взносов), направлен на урегулирование особенностей объединения и представления требований об уплате обязательных платежей, а также на координацию деятельности представителей федеральных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов в деле о банкротстве и в процедурах, применяемых в деле о банкротстве (подпункты «б» и «в» пункта 1 Положения).

7. Предмет административного дела и абстрактный нормоконтроль

Апелляционная коллегия отметила, что обращаясь с административным иском, Общество, по сути, заявляет о несогласии с конкретными действиями должностного лица территориального органа Федеральной налоговой службы по подаче в арбитражный суд заявления о признании должника банкротом, однако проверка законности и обоснованности таких действий не входит в предмет настоящего административного дела, рассматриваемого в порядке абстрактного нормоконтроля.

8. Итоговый вывод о соответствии Положения нормативным актам большей юридической силы

Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, оспоренный в части правовой акт, принятый в установленном законом порядке, не противоречит, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ, отказал ООО «Москоу-Дэсижн» в удовлетворении административного иска.

Решение суда первой инстанции должным образом мотивировано, вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Конкретный критерий, применённый к данному делу

Апелляционная коллегия применила критерий соответствия оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ. Установив отсутствие такого противоречия, коллегия отказала в удовлетворении административного иска.

Резолютивная часть

Апелляционная коллегия Верховного Суда РФ определила:

• Решение Верховного Суда РФ от 5 марта 2025 г. оставить без изменения;
• Апелляционную жалобу ООО «Москоу-Дэсижн» оставить без удовлетворения.

Процедурные указания и распределение обязанностей

Апелляционное определение не содержит специальных указаний нижестоящим судам, арбитражному управляющему или уполномоченному органу о порядке исполнения. Однако из мотивировочной части следует, что:

1. Уполномоченный орган должен руководствоваться нормами Положения при определении порядка и сроков подачи заявления о признании должника банкротом, включая возможность отложения подачи в соответствии с пунктами 4 и 5 Положения.

2. Арбитражный суд при рассмотрении заявления о признании должника банкротом осуществляет проверку обоснованности такого заявления в соответствии со статьей 48 Закона о банкротстве, независимо от соблюдения уполномоченным органом установленных Положением сроков (в соответствии с позицией, изложенной в пункте 2 Обзора судебной практики от 20 декабря 2016 г.).

3. Правоприменители должны толковать оценочные и общепринятые понятия, используемые в пунктах 4 и 5 Положения, в соответствии с позицией Конституционного Суда РФ, исходя из содержания конкретного нормативного положения, системы находящихся в очевидной взаимосвязи положений, а также с помощью разъяснений, даваемых судами по вопросам их применения.

Дело закрыто. Апелляционное определение вступило в силу.