КС РФ: жилье нельзя истребовать у добросовестного покупателя, если его передала сама власть

I. РЕКВИЗИТЫ АКТА

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 26 мая 2025 года № 22-П (по делу о проверке конституционности пунктов 1 и 2 статьи 302 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки Т.В. Панкратовой).

Заявитель: гражданка Т.В. Панкратова (физическое лицо).

Повод к рассмотрению: жалоба гражданки Т.В. Панкратовой.

Основание к рассмотрению: обнаружившаяся неопределённость в вопросе о соответствии Конституции Российской Федерации оспариваемых законоположений (статья 125, пункт «а» части 4 Конституции РФ).

Оспариваемые нормы: - Пункт 1 статьи 302 ГК РФ — регулирует истребование имущества, возмездно приобретённого у лица, не имевшего права его отчуждать, от добросовестного приобретателя в случае утери, хищения или иного выбытия имущества из владения собственника помимо его воли; - Пункт 2 статьи 302 ГК РФ — регулирует истребование имущества, безвозмездно приобретённого от лица, не имевшего права его отчуждать, во всех случаях.

II. ФАБУЛА И ПОВОД ОБРАЩЕНИЯ

Конкретное дело заявительницы:

В 2014 году гражданка Т.Л. была принята на муниципальную службу. Постановлением администрации города Судака в 2017 году она принята на учёт в качестве нуждающейся в служебном жилом помещении специализированного жилищного фонда. По договору найма служебного жилого помещения ей предоставлена однокомнатная квартира.

В 2018 году Т.Л. обратилась в администрацию с заявлением об исключении помещения из специализированного жилищного фонда и разрешении приватизации. Постановлением администрации квартира исключена из специализированного фонда и передана бесплатно в общую долевую собственность Т.Л. и её несовершеннолетнего сына Т.Р. по договору передачи жилого помещения в собственность.

В 2020 году квартира отчуждена Т.Л. и Т.Р. в пользу Т.В. Панкратовой по договору купли-продажи с регистрацией в ЕГРН.

Решением Судакского городского суда от 15 марта 2023 года удовлетворены исковые требования прокурора о признании незаконными постановлений администрации, отмене договора передачи жилого помещения в собственность Т.Л. и Т.Р., а также истребовании квартиры из владения Т.В. Панкратовой. Встречные требования заявительницы о признании её добросовестным приобретателем оставлены без удовлетворения.

Апелляционное определение Верховного Суда Республики Крым от 3 апреля 2024 года оставило решение без изменения. Определение Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 20 июня 2024 года согласилось с апелляционным определением. Определением судьи Верховного Суда РФ от 12 сентября 2024 года отказано в передаче кассационной жалобы Панкратовой для рассмотрения.

Позиция заявительницы:

Т.В. Панкратова считает, что пункты 1 и 2 статьи 302 ГК РФ не соответствуют Конституции РФ в той мере, в какой по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, позволяют истребовать жилое помещение от добросовестного лица, которое возмездно приобрело его, полагаясь на данные ЕГРН, по иску прокурора в интересах публичного образования, должностное лицо которого совершило осознанные противоправные действия по распоряжению помещением, повлекшие признание сделки по его отчуждению недействительной.

Нарушаемые конституционные права:

Заявительница усматривает нарушение: - Статьи 19 (часть 1) Конституции РФ — равенство всех перед законом и судом; - Статьи 35 (части 1 и 2) Конституции РФ — право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им; признание и охрана собственности законом; - Статьи 40 (часть 1) Конституции РФ — право на жилище.

III. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта:

Противоречие между двумя конституционно защищаемыми интересами:

1. Интерес публичного собственника в защите своего имущества (жилого фонда социального использования) и в возможности истребования имущества, незаконно выбывшего из его владения вследствие противоправных действий должностных лиц;

2. Интерес добросовестного приобретателя в стабильности гражданского оборота, в защите своего права собственности, приобретённого на основе данных государственного реестра, и в справедливом распределении рисков между участниками сделки.

Почему вопрос имеет конституционное значение:

• Неопределённость нормы: пункт 1 статьи 302 ГК РФ содержит открытый перечень форм выбытия имущества помимо воли собственника («утеряно», «похищено», «выбыло иным путём помимо воли»), что создаёт неясность в правоприменении относительно того, считается ли выбытие имущества помимо воли собственника, когда его должностные лица совершили незаконные действия по отчуждению;

• Расходящееся правоприменение: суды по-разному толкуют, означает ли признание сделки недействительной вследствие противоправных действий должностного лица автоматически выбытие имущества помимо воли собственника;

• Баланс конституционных ценностей: необходимо согласовать право собственности (ст. 35), равенство перед законом (ст. 19), право на жилище (ст. 40) и принцип правовой определённости в гражданском обороте;

• Конституционно значимый характер жилого помещения: жилище является объектом конституционной защиты (ст. 40), что требует особого внимания при разрешении споров о его истребовании.

IV. ВОПРОС, РАЗРЕШАЕМЫЙ КС РФ

Соответствует ли пункт 1 статьи 302 ГК РФ Конституции Российской Федерации в той мере, в какой он по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, позволяет судам признавать жилое помещение выбывшим из владения публично-правового образования помимо его воли и, следовательно, подлежащим истребованию у добросовестного приобретателя, возмездно приобретившего его, полагаясь на данные ЕГРН, в случае, когда признание сделки по отчуждению помещения недействительной основано на противоправных действиях должностного лица публичного образования?

(Пункт 2 статьи 302 ГК РФ исключён из предмета рассмотрения, так как в деле заявительницы применён пункт 1, а не пункт 2.)

V. ПОЗИЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

A. Итоговый вывод

Пункт 1 статьи 302 ГК РФ признан не противоречащим Конституции Российской Федерации в выявленном конституционно-правовом смысле.

Суд установил, что пункт 1 статьи 302 ГК РФ по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования не предполагает признания жилого помещения выбывшим из владения публично-правового образования помимо его воли для целей истребования у добросовестного приобретателя, если судом будет установлено, что уполномоченные органы (должностные лица) этого публично-правового образования совершали действия (принимали правовые акты), предусматривающие передачу жилого помещения частному лицу, даже признанные в дальнейшем незаконными.

Это означает, что при наличии действий органов публичной власти, направленных на отчуждение жилого помещения, жилое помещение не может считаться выбывшим помимо воли собственника, и, следовательно, не может быть истребовано у добросовестного приобретателя на основании пункта 1 статьи 302 ГК РФ.

B. Развёрнутое обоснование

1. Предмет рассмотрения и процессуальные вопросы

Конституционный Суд уточнил предмет рассмотрения:

• Пункт 2 статьи 302 ГК РФ исключён из рассмотрения, поскольку в деле заявительницы жилое помещение было приобретено возмездно по договору купли-продажи, а не безвозмездно. Формальное упоминание пункта 2 в судебных постановлениях не свидетельствует о его применении (ссылка на определения КС РФ от 30 марта 2023 года № 630-О, от 26 сентября 2024 года № 2394-О). Производство по делу в этой части подлежит прекращению (пункт 2 части первой статьи 43 и часть первая статьи 68 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ»).

• Пункт 1 статьи 302 ГК РФ остаётся предметом рассмотрения в той мере, в какой на его основании судом при разрешении вопроса об истребовании жилого помещения из чужого незаконного владения устанавливается факт его выбытия из владения публично-правового образования помимо воли последнего в случае, если предоставление такого помещения из публичной собственности в собственность лица, впоследствии возмездно передавшего его добросовестному приобретателю, признано незаконным.

• Мировое соглашение (решение Судакского городского суда от 1 октября 2024 года об утверждении мирового соглашения, по которому продавцы обязались выплатить заявительнице возмещение ущерба) не является основанием для прекращения производства, поскольку не устраняет признаков нарушения конституционных прав заявительницы. Более того, само обращение в суд с целью возмещения ущерба явилось следствием толкования судами пункта 1 статьи 302 ГК РФ, в котором КС РФ усмотрел неопределённость.

2. Конституционные гарантии права собственности и защита добросовестных приобретателей

Конституционная база:

Статья 35 (части 1 и 2) Конституции РФ гарантирует право каждого иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами, а также признание и охрану собственности законом, её государственную, в том числе судебную, защиту.

Статья 45 и статья 46 (часть 1) Конституции РФ гарантируют судебную защиту прав и свобод.

Правовые позиции КС РФ:

Конституционный Суд неоднократно подчеркивал важность обеспечения: - правовой определённости, стабильности и предсказуемости в сфере гражданского оборота; - высокого уровня взаимного доверия между субъектами экономической деятельности; - эффективной защиты гарантированного статьей 35 Конституции РФ права собственности и иных имущественных прав (постановления от 26 апреля 2023 года № 21-П, от 31 октября 2024 года № 49-П, от 28 января 2025 года № 3-П).

Принцип защиты добросовестных приобретателей:

Гражданское законодательство исходит из принципа защиты добросовестных участников гражданского оборота, проявляющих при заключении сделки добрую волю, разумную осмотрительность и осторожность (постановления от 13 июля 2021 года № 35-П, от 27 мая 2024 года № 25-П).

Такая защита основана на статье 35 Конституции РФ во взаимосвязи с её статьями 45 и 46; конституционная цель соответствующих гарантий состоит в том, чтобы обеспечить добросовестным приобретателям юридическую возможность обладания имуществом (Постановление от 28 января 2025 года № 3-П).

Положение статьи 35 (часть 1) Конституции РФ не может быть интерпретировано как позволяющее игнорировать законные интересы приобретателей (постановления от 24 марта 2015 года № 5-П и от 13 июля 2021 года № 35-П).

3. Историческое развитие и конституционные основания виндикации

Историческое развитие:

Историческое развитие института истребования имущества из чужого незаконного владения шло по пути последовательного введения и дальнейшей конкретизации условий, при которых в гражданском обороте возможна виндикация.

Конституционные основания:

На основе конституционных принципов и в целях обеспечения: - стабильности гражданского оборота; - поддержания баланса прав и законных интересов всех участников гражданского оборота; - внесения определённости в вопрос о принадлежности имущества;

Гражданским кодексом РФ установлены условия, дающие право истребовать имущество в том числе и у добросовестного его приобретателя (статья 301, пункты 1 и 2 статьи 302 ГК РФ).

Условие выбытия помимо воли собственника:

Одним из таких условий, соответствие которого Конституции РФ подтверждено КС РФ в Постановлении от 22 июня 2017 года № 16-П, является факт выбытия имущества из владения собственника помимо его воли.

Пункт 1 статьи 302 ГК РФ прямо называет две формы такого выбытия — утерю и хищение, но не устанавливает их закрытого перечня (Определение КС РФ от 10 апреля 2025 года № 907-О). Следовательно, судам в каждом случае необходимо устанавливать, была ли воля собственника направлена на передачу владения иному лицу.

Баланс интересов:

Связывая невозможность истребования имущества именно с добровольной его передачей третьим лицам, гражданское законодательство устанавливает разумный баланс между интересами собственника имущества и интересами его последующих добросовестных приобретателей:

• Во-первых: на собственнике лежит как бремя содержания имущества, так и риск случайной его гибели (статьи 210 и 211 ГК РФ). При невозможности виндикации собственник претерпевает негативные последствия своих собственных действий (бездействия) в отношении имущества и (или) проявленной неосмотрительности в выборе лица, которому он передает его во владение.

• Во-вторых: исходя из общеправового принципа справедливости, указанные последствия поведения собственника не могут быть произвольно возложены на возмездного добросовестного приобретателя, поскольку он проявил должную разумную осторожность и осмотрительность при приобретении имущества.

4. Принципы правовой определённости и доверия к действиям государства

Конституционные принципы:

Принципы правовой определённости и поддержания доверия к закону и действиям государства гарантируют гражданам, что решения принимаются уполномоченными государством органами на основе: - строгого исполнения законодательных предписаний; - внимательной и ответственной оценки фактических обстоятельств, с которыми закон связывает возникновение, изменение, прекращение прав (постановления от 14 января 2016 года № 1-П, от 7 июня 2023 года № 31-П).

Презумпция законности:

Действует презумпция, в силу которой любой официально-властный акт уполномоченного публично-правового субъекта отвечает требованиям законности (Постановление от 24 марта 2017 года № 9-П).

Ответственность публичной власти:

По смыслу правовой позиции, выраженной в Постановлении от 22 июня 2017 года № 16-П, в правовом демократическом государстве, каковым является Российская Федерация, пренебрежение требованиями разумности и осмотрительности со стороны публично-правового образования в лице компетентных органов не должно влиять на имущественные и неимущественные права граждан.

Повышенный стандарт осмотрительности для органов публичной власти:

В Постановлении от 28 января 2025 года № 3-П КС РФ подчеркнул, что прежде всего именно органы публичной власти как компетентные субъекты в соответствующей области реализации публичных полномочий несут ответственность за: - достоверность выданных правоустанавливающих или правоудостоверяющих документов; - соблюдение надлежащей процедуры их выдачи; - процедуру предоставления земельных участков и регистрации прав на них — в отсутствие выявленных фактов злоупотреблений и иных недобросовестных действий граждан как участников названных процедур.

Указанная правовая позиция может быть в полной мере отнесена и к случаям предоставления публично-правовым образованием гражданам жилых помещений, особенно с учетом конституционно значимого характера права на жилище (статья 40 Конституции РФ).

Следовательно, к органам публичной власти — в силу их специфического статуса — применим повышенный стандарт должной осмотрительности, соблюдение которого требуется в равной степени на всех этапах процедуры, предполагающей предоставление гражданину жилого помещения.

Ни положения Конституции РФ, ни нормы ГК РФ не исключают вероятности наступления для публично-правового образования негативных последствий в результате необеспечения должной осмотрительности при осуществлении им — в лице его уполномоченных органов (должностных лиц) — своих полномочий, если таковые сопряжены с предоставлением гражданам жилых помещений в собственность или на ином вещном праве.

5. Разграничение волеизъявления и добровольной передачи владения

Ключевое различие:

В целях применения пункта 1 статьи 302 ГК РФ необходимо разделять: - волеизъявление субъекта гражданского права, направленное на возникновение соответствующих имущественных прав и обязанностей (сделка, акт органа публичной власти); - добровольную передачу владения, поскольку именно последняя имеет значение для разрешения виндикационных требований.

Позиция Пленума ВС РФ:

На этот аспект применения названных законоположений обращается внимание в Постановлении Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 29 апреля 2010 года № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» (абзац второй пункта 39):

недействительность сделки, во исполнение которой передано имущество, не свидетельствует сама по себе о его выбытии из владения передавшего это имущество лица помимо его воли; судам необходимо устанавливать, была ли воля собственника на передачу владения иному лицу.

Выражение воли публично-правового образования:

Поскольку в силу положений статьи 125 ГК РФ публично-правовые образования в гражданских правоотношениях осуществляют имущественные права и обязанности через органы публичной власти, выражением воли на выбытие вещи из владения публично-правового образования должно считаться совершение такими органами (их должностными лицами) в рамках их компетенции действий, влекущих переход вещи иному субъекту.

Процесс передачи жилого помещения:

Переход жилого помещения в частную собственность из публичной и передача владения им не происходят одномоментно, а являются результатом совершения уполномоченными органами публично-правового образования серии последовательных действий, облекаемых в соответствующие юридические формы.

В Обзоре судебной практики по делам, связанным с истребованием жилых помещений от граждан по искам государственных органов и органов местного самоуправления (утвержден Президиумом ВС РФ 25 ноября 2015 года), отмечается, что о наличии воли на выбытие квартиры из владения публично-правового образования могут свидетельствовать действия, направленные на передачу владения иному лицу, в частности: - действия уполномоченного органа публично-правового образования по предоставлению жилого помещения по договору социального найма; - последующее заключение договора передачи жилья в собственность гражданина, даже если для этого отсутствовали законные основания; - представление в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, документов для регистрации перехода права собственности.

Совокупность действий:

Каждое из указанных действий — притом что их перечень не является закрытым и определяется спецификой соответствующих отношений — само по себе может и не рассматриваться как передача владения жилым помещением. Однако совокупно они могут свидетельствовать о явном и последовательном выражении публично-правовым образованием воли на достижение как правового, так и фактического эффекта, предполагающего выбытие объекта гражданских прав из его имущественной сферы, и, следовательно, могут рассматриваться в контексте применения пункта 1 статьи 302 ГК РФ как свидетельство выбытия имущества из владения по воле его собственника.

Акт главы администрации:

Волеизъявление публичного собственника на передачу имущества должно считаться очевидным, если такая передача опосредовалась актом местной администрации, изданным (подписанным) главой местной администрации, поскольку именно он руководит местной администрацией на принципах единоначалия, а местная администрация, в свою очередь, является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования — собственника (часть 1 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; аналогичные положения содержатся в частях 1 и 2 статьи 22 Федерального закона от 20 марта 2025 года № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти»).

Наличие такого акта не может не создавать у граждан при приобретении ими жилых помещений разумной уверенности относительно обоснованности и законности их первоначального предоставления.

Государственная регистрация:

Хотя государственная регистрация вещных прав уполномоченным на то органом не является действием по распоряжению имуществом публично-правового образования и не означает передачи владения в том смысле, в каком это понимается в целях применения статьи 302 ГК РФ, тем не менее она выступает в качестве завершающего элемента юридического состава, влекущего возникновение, изменение, переход или прекращение соответствующих прав (постановления от 10 ноября 2016 года № 23-П и от 28 января 2025 года № 3-П).

Поэтому сам факт государственной регистрации прав гражданина на недвижимое имущество, переданное ему публичным собственником, можно рассматривать как презюмирующий наличие воли последнего на выбытие из его владения жилого помещения.

Незаконность действий и сделок:

Даже последующее признание действий и актов, опосредующих переход жилого помещения в частную собственность из публичной и передачу владения им, незаконными, а соответствующих сделок — недействительными не должно автоматически приводить к выводу об отсутствии воли соответствующего публично-правового образования в отношении передачи владения.

В противном случае можно было бы говорить об отсутствии воли публичного собственника всякий раз, когда должностное лицо, уполномоченное действовать от его имени, принимает незаконное решение. Такой подход применительно к публичной собственности обнаруживает противоречие конституционному принципу поддержания доверия к действиям публичной власти, на значимость которого неоднократно указывал КС РФ (постановления от 9 ноября 2022 года № 48-П, от 26 марта 2024 года № 12-П, от 18 июля 2024 года № 38-П).

К тому же неизбежно возникал бы вопрос об экстраполяции такого подхода на оценку наличия или отсутствия воли собственника при выбытии имущества, принадлежавшего юридическому лицу, из его владения (которая также выражается через действия и решения уполномоченных им лиц), что ставило бы под с