ВС РФ: снос самовольной постройки — крайняя мера, требующая оценки устранимости нарушений — Позиции ВС РФ

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР ОПРЕДЕЛЕНИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА РФ № 18-КГ25-55-К4 ОТ 20 МАЯ 2025 Г.

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер определения: № 18-КГ25-55-К4

Дата: 20 мая 2025 г.

Суд: Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

Состав: председательствующий Марьина А.Н., судьи Горшков В.В., Киселёв А.П. (судья-докладчик Горшков В.В.)

Стороны: - Истец: администрация муниципального образования город-курорт Сочи (орган публичной власти) - Ответчик: Сухопар Александра Николаевна (гражданин, собственник земельного участка)

Категория спора: жилищно-строительный (административно-правовой аспект); спор о сносе самовольной постройки; градостроительное право

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований истца

Администрация г. Сочи обратилась в суд с исковым требованием о сносе объекта незавершённого капитального строительства в три надземных уровня, расположенного на земельном участке, принадлежащем Сухопар А.Н., а также о взыскании судебной неустойки.

Возражения ответчика

Ответчик возражала против сноса, ссылаясь на то, что: - земельный участок принадлежит ей на праве собственности; - участок предназначен для индивидуального жилищного строительства; - 26 октября 2018 г. направлено уведомление о планируемом строительстве; - 27 ноября 2018 г. получено уведомление о соответствии параметров объекта установленным параметрам и допустимости размещения; - выявленные нарушения незначительны и могут быть устранены.

Решение первой инстанции (9 сентября 2020 г.)

Резолюция: в удовлетворении иска отказано.

Ключевые мотивы: Лазаревский районный суд г. Сочи, приняв во внимание заключение судебной строительно-технической экспертизы, исходил из того, что спорная постройка находится в границах земельного участка ответчика, создана в соответствии с разрешённым использованием. Ввиду отсутствия угрозы жизни и здоровью граждан и нарушений прав третьих лиц суд признал выявленные нарушения незначительными, указав, что они могут быть устранены путём перераспределения земельного участка и согласования изменения параметров строительства.

Апелляционное определение Краснодарского краевого суда от 18 января 2022 г.

Резолюция: решение суда первой инстанции отменено, постановлено новое решение об удовлетворении иска о сносе.

Кассационное определение Четвёртого кассационного суда от 10 ноября 2022 г.

Резолюция: апелляционное определение отменено, дело направлено на новое апелляционное рассмотрение.

Апелляционное определение Краснодарского краевого суда от 4 апреля 2023 г.

Резолюция: решение суда первой инстанции оставлено без изменения (т.е. в отказе в удовлетворении иска).

Кассационное определение Четвёртого кассационного суда от 26 октября 2023 г.

Резолюция: апелляционное определение отменено, дело направлено на новое апелляционное рассмотрение.

Апелляционное определение Краснодарского краевого суда от 28 марта 2024 г.

Ключевые мотивы: суд апелляционной инстанции указал, что спорный объект представляет собой трёхэтажный «гостевой дом», возведение которого осуществлено в отсутствие разрешительной документации, не соответствует виду разрешённого использования земельного участка. Суд не нашёл оснований для сохранения объекта, указав на отсутствие сведений о возможности заключения соглашения о перераспределении земель, нарушение строительных норм и антисейсмических требований, создающих угрозу для жизни и здоровья граждан.

Кассационное определение Четвёртого кассационного суда от 27 августа 2024 г.

Резолюция: апелляционное определение оставлено без изменения.

Кассационная жалоба в ВС РФ

Сухопар А.Н. обратилась в ВС РФ с кассационной жалобой, поставив вопрос об отмене апелляционного определения от 28 марта 2024 г., определения кассационного суда от 27 августа 2024 г. и оставлении в силе решения суда первой инстанции.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Спор возник между публичным интересом (администрация г. Сочи требует сноса объекта, возведённого с нарушениями градостроительного законодательства) и частным интересом собственника земельного участка (сохранение построенного объекта). Конфликт заключается в определении:

Существенности нарушений — являются ли выявленные нарушения градостроительных и строительных норм (нарушение минимальных отступов от границ участка, антисейсмических требований) существенными, препятствующими сохранению постройки, или они незначительны и устранимы.
Соответствия разрешённому использованию — может ли объект, возведённый с признаками целевого назначения «гостевой дом» на участке, предназначенном для индивидуального жилищного строительства, быть приведён в соответствие с разрешённым использованием либо подлежит обязательному сносу.
Применимости требования о разрешении на строительство — требуется ли разрешение на строительство для объектов индивидуального жилищного строительства в соответствии с действующим законодательством.
Принципа пропорциональности — является ли снос объекта пропорциональным и соразмерным допущенным нарушениям, или это крайняя мера, которая должна применяться только при наличии угрозы жизни и здоровью граждан и нарушении прав третьих лиц.

Категория проблемы

Материально-правовая (применение норм Гражданского кодекса РФ о самовольной постройке, Градостроительного кодекса РФ) и процессуально-правовая (надлежащее обоснование судебного решения, распределение бремени доказывания, оценка доказательств).

Причина передачи на коллегию

Дело передано на рассмотрение СКГД в связи с необходимостью уточнения правовой позиции по применению норм о самовольной постройке, принципа пропорциональности при определении последствий нарушений градостроительного законодательства, а также в связи с существенными нарушениями норм материального и процессуального права, допущенными нижестоящими судами.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Являются ли нарушения градостроительных и строительных норм в части минимальных отступов от границ земельных участков и нарушения антисейсмических требований существенными и препятствующими сохранению самовольной постройки, или они могут быть признаны несущественными?
Должен ли суд при рассмотрении дела о сносе самовольной постройки выносить на обсуждение сторон вопрос об устранимости допущенных нарушений и возможности приведения постройки в соответствие с разрешённым использованием земельного участка?
Применяется ли требование о получении разрешения на строительство к объектам индивидуального жилищного строительства в соответствии с действующим законодательством?
Является ли снос объекта капитального строительства пропорциональным и соразмерным допущенным нарушениям, или снос — это крайняя мера государственного вмешательства, которая должна применяться с учётом принципа пропорциональности?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ занял позицию, что снос самовольной постройки является крайней мерой государственного вмешательства, которая должна применяться с учётом принципа пропорциональности. Устранение последствий допущенного нарушения должно быть соразмерно самому нарушению и не должно создавать дисбаланса между публичным и частным интересом. Суд обязан выносить на обсуждение сторон вопрос об устранимости нарушений и возможности сохранения постройки, а также дать оценку существенности выявленных нарушений. Нижестоящие суды допустили существенные нарушения норм материального и процессуального права, не проведя надлежащего анализа этих вопросов.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативное определение самовольной постройки и её последствий

Применённые нормы: - Ст. 222 ГК РФ, п. 1 — определение самовольной постройки как здания, сооружения или другого строения, возведённых или созданных на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешённое использование которого не допускает строительства на нём данного объекта, либо возведённых или созданных без получения необходимых согласований, разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил.

Ст. 222 ГК РФ, п. 2 (абзац четвёртый) — самовольная постройка подлежит сносу или приведению в соответствие с параметрами, установленными правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, или обязательными требованиями к параметрам постройки.

Вывод ВС РФ: Закон предусматривает два альтернативных последствия — снос или приведение в соответствие. Суд не может автоматически выбирать снос, не рассмотрев возможность приведения в соответствие.

2. Принцип пропорциональности как основание для дифференциации последствий

Применённые нормы: - Постановление Пленума ВС РФ от 12 декабря 2023 г. № 44 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке», п. 25 — исходя из принципа пропорциональности, снос объекта самовольного строительства является крайней мерой государственного вмешательства в отношения, связанные с возведением (созданием) объектов недвижимого имущества, а устранение последствий допущенного нарушения должно быть соразмерно самому нарушению, не должно создавать дисбаланса между публичным и частным интересом, приводящего к нарушению устойчивости хозяйственного оборота и причинению несоразмерных убытков.

Вывод ВС РФ: Необходимость сноса обусловливается не только несоблюдением требований о получении разрешения на строительство, но и обстоятельствами, которые могли бы препятствовать использованию постройки вследствие её несоответствия требованиям безопасности и возможности нарушения прав третьих лиц.

3. Критерии существенности нарушений градостроительных и строительных норм

Применённые нормы: - Постановление Пленума ВС РФ № 44, п. 29 — по общему правилу, наличие допущенного при возведении (создании) постройки нарушения градостроительных и строительных норм и правил является основанием для признания постройки самовольной. Однако при определении последствий такого нарушения суду следует оценить его существенность.

Постановление Пленума ВС РФ № 44, п. 29 — возведение объекта с нарушением нормативно установленного предельного количества этажей или предельной высоты, с нарушением строительных норм и правил, повлиявшим или способным повлиять на безопасность объекта и его конструкций, является существенным.
Постановление Пленума ВС РФ № 44, п. 29 — допущенное при возведении (создании) постройки незначительное нарушение градостроительных и строительных норм и правил (например, в части минимальных отступов от границ земельных участков или максимального процента застройки в границах земельного участка), не создающее угрозу жизни и здоровью граждан и не нарушающее права и интересы третьих лиц, может быть признано судом несущественным и не препятствующим возможности сохранения постройки.

Вывод ВС РФ: Суд должен дифференцировать нарушения по степени существенности. Нарушения отступов от границ участка, если они не создают угрозу безопасности и не нарушают права третьих лиц, могут быть признаны несущественными.

4. Использование не по целевому назначению и разрешённое использование земельного участка

Применённые нормы: - Постановление Пленума ВС РФ № 44, п. 19 — использование не по целевому назначению объекта, возведённого в соответствии с разрешённым использованием земельного участка, не является основанием для признания его самовольной постройкой.

Вывод ВС РФ: Если объект возведён в соответствии с разрешённым использованием земельного участка (индивидуальное жилищное строительство), то его использование в качестве гостевого дома не является основанием для сноса. Суд должен рассмотреть возможность приведения объекта в соответствие с разрешённым использованием.

5. Требование о разрешении на строительство для объектов индивидуального жилищного строительства

Применённые нормы: - Федеральный закон от 3 августа 2018 г. № 340-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», ч. 17 ст. 51 и ст. 55 Градостроительного кодекса РФ — в случае строительства, реконструкции объектов индивидуального жилищного строительства выдача разрешений на строительство и на ввод в эксплуатацию не требуется.

Вывод ВС РФ: Апелляционный суд ошибочно исходил из необходимости получения разрешительной документации на строительство, не учитывая, что действующим законом обязанность по получению разрешения на строительство индивидуального жилого дома не предусмотрена.

6. Обязанность суда выносить на обсуждение вопрос об устранимости нарушений

Применённые нормы: - Ст. 222 ГК РФ, п. 3 — независимо от того, заявлено ли истцом требование о сносе самовольной постройки либо о сносе или приведении её в соответствие с установленными требованиями, суд с учётом положений п. 3 ст. 222 ГК РФ выносит на обсуждение вопрос об устранимости допущенных при её возведении нарушений градостроительных и строительных норм и правил, а в отношении самовольной постройки, возведённой с нарушением разрешённого использования земельного участка, в том числе ограничений, установленных в соответствии с земельным и иным законодательством, — о возможности приведения её в соответствие с таким разрешённым использованием.

Ч. 2 ст. 56 ГПК РФ — суд вправе предложить сторонам представить дополнительные доказательства и выносит на обсуждение сторон вопросы, необходимые для разрешения спора.

Вывод ВС РФ: Суд обязан выносить на обсуждение сторон вопрос об устранимости нарушений, а не автоматически удовлетворять требование о сносе.

7. Требования к обоснованности судебного решения

Применённые нормы: - Ст. 2, 195, 196, 198 ГПК РФ — требования к законности и обоснованности судебного решения.

Постановление Пленума ВС РФ от 19 декабря 2003 г. № 23 «О судебном решении», пп. 2 и 3 — для постановления законного и обоснованного решения суду необходимо дать квалификацию отношениям сторон спора, определить закон, который эти правоотношения регулирует, установить все значимые обстоятельства, подтвердив их исследованными доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, изложить обоснование своих выводов в мотивировочной части судебного акта и сформулировать решение по спору в его резолютивной части, чтобы оно было исполнимым.

Вывод ВС РФ: Апелляционный суд не привёл мотивов, в силу которых счёл нарушения существенными и препятствующими сохранению постройки. Суд не дал оценку возможности устранения нарушений, не рассмотрел возражения ответчика о том, что на стадии готовности объекта 44% нельзя достоверно определить его назначение.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибки апелляционного суда (определение от 28 марта 2024 г.)

Неправильное применение норм материального права (ст. 222 ГК РФ): - Суд не дал оценку существенности выявленных нарушений в части минимальных отступов от границ земельных участков и антисейсмических требований, не привёл мотивов, в силу которых счёл эти нарушения существенными и препятствующими сохранению постройки. - Суд не рассмотрел возможность приведения постройки в соответствие с разрешённым использованием земельного участка.
Игнорирование принципа пропорциональности: - Суд не дал суждений относительно того, является ли снос объекта пропорциональным и соразмерным допущенным ответчиком нарушениям. - Суд не рассмотрел альтернативу в виде приведения постройки в соответствие с установленными требованиями.
Неправильное применение норм о разрешении на строительство: - Суд исходил из необходимости получения разрешительной документации на строительство индивидуального жилого дома, не учитывая, что федеральным законом от 3 августа 2018 г. № 340-ФЗ такое требование отменено.
Нарушение требований к обоснованности решения (ст. 195, 196 ГПК РФ): - Суд не привёл развёрнутого обоснования своих выводов о существенности нарушений. - Суд оставил без внимания и оценки выводы судебного эксперта о том, что частично устранить допущенные нарушения возможно. - Суд не вынес на обсуждение сторон вопроса об устранимости нарушений (нарушение ч. 2 ст. 56 ГПК РФ).
Игнорирование позиции Пленума ВС РФ № 44: - Суд не применил разъяснения Пленума о дифференциации нарушений по существенности. - Суд не учёл, что использование не по целевому назначению объекта, возведённого в соответствии с разрешённым использованием земельного участка, не является основанием для признания его самовольной постройкой.

Ошибки кассационного суда (определение от 27 августа 2024 г.)

Кассационный суд оставил апелляционное определение без изменения, не исправив допущенные апелляционным судом нарушения норм материального и процессуального права. Кассационный суд не провёл надлежащий контроль за соблюдением требований закона к обоснованности судебного решения.

Характер нарушений

Допущенные нарушения являются существенными в смысле ст. 390.14 ГПК РФ, так как: - они касаются неправильного применения норм материального права (ст. 222 ГК РФ, Градостроительный кодекс РФ); - они касаются нарушения норм процессуального права (ст. 56, 195, 196 ГПК РФ); - они повлияли на исход дела (суд удовлетворил иск о сносе вместо того, чтобы рассмотреть возможность приведения постройки в соответствие); - без устранения этих нарушений невозможна защита нарушенных прав ответчика.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Определением СКГД ВС РФ:

Отменены: - апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 28 марта 2024 г.; - определение судебной коллегии по гражданским делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 27 августа 2024 г.
Направлено на новое рассмотрение: - дело направлено в суд апелляционной инстанции (Краснодарский краевой суд) для нового рассмотрения.
Указания на новое рассмотрение: При новом рассмотрении дела суду апелляционной инстанции надлежит: - дать оценку всем возражениям сторон, в том числе возражениям ответчика относительно того, что на стадии готовности объекта 44% нельзя достоверно определить его назначение; - устранить противоречия в выводах судебных экспертиз; - проверить, возможно ли использование возводимого ответчиком строения в соответствии с видом разрешённого использования земельного участка; - проверить, возможно ли привести строение в соответствие с требованиями градостроительных норм и регламентов; - разрешить спор в соответствии с требованиями закона.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Влияние на практику нижестоящих судов

Определение СКГД ВС РФ устанавливает обязательный стандарт рассмотрения дел о сносе самовольных построек для всех судов общей юрисдикции:

Суды обязаны выносить на обсуждение сторон вопрос об устранимости нарушений и возможности приведения постройки в соответствие с установленными требованиями (ст. 222 ГК РФ, п. 3; ч. 2 ст. 56 ГПК РФ).
Суды обязаны дифференцировать нарушения по степени существенности в соответствии с Постановлением Пленума ВС РФ № 44, п. 29.
Суды обязаны применять принцип пропорциональности при определении последствий нарушений (снос или приведение в соответствие).
Суды обязаны не требовать разрешение на строительство для объектов индивидуального жилищного строительства в соответствии с Федеральным законом от 3 августа 2018 г. № 340-ФЗ.
Суды обязаны приводить развёрнутое обоснование своих выводов о существенности нарушений и невозможности сохранения постройки.

2. Защита какой стороны усиливается

Усиливается защита собственников земельных участков (в данном случае — ответчика Сухопар А.Н.), которые возводят объекты индивидуального жилищного строительства:

Собственники получают право на рассмотрение возможности приведения постройки в соответствие с установленными требованиями вместо автоматического сноса.
Собственники получают право на справедливую оценку существенности выявленных нарушений.
Собственники получают защиту от несоразмерного применения мер государственного вмешательства (принцип пропорциональности).
Собственники получают право на рассмотрение возможности использования постройки в соответствии с разрешённым использованием земельного участка.

Вместе с тем, позиция ВС РФ не ослабляет защиту публичных интересов:

Если нарушения создают угрозу жизни и здоровью граждан или нарушают права третьих лиц, снос может быть назначен.
Если нарушения существенны (например, превышение допустимого количества этажей), снос может быть назначен.
Если нарушения не устранимы, снос может быть назначен.

3. Связь с ранее сформированными позициями ВС/КС РФ и обзорами практики

Определение СКГД ВС РФ развивает и конкретизирует позицию, сформулированную в Постановлении Пленума ВС РФ от 12 декабря 2023 г. № 44 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке»:

Пункт 25 Постановления № 44 о принципе пропорциональности.
Пункт 29 Постановления № 44 о дифференциации нарушений по существенности.
Пункт 19 Постановления № 44 об использовании не по целевому назначению.

Определение также опирается на Постановление Пленума ВС РФ от 19 декабря 2003 г. № 23 «О судебном решении» в части требований к обоснованности судебного реш

ВС РФ: снос самовольной постройки — крайняя мера, требующая оценки устранимости нарушений