КС РФ защитил гражданство лиц, длительно признававшихся гражданами и документированных паспортом

I. РЕКВИЗИТЫ АКТА

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29 апреля 2025 года № 18-П (далее — Постановление)

Заявитель: А.С. Карпунин, гражданин Российской Федерации (по статусу — физическое лицо, обратившееся с жалобой на конституционность законодательных норм)

Повод к рассмотрению: жалоба А.С. Карпунина

Основание к рассмотрению: обнаружившаяся неопределённость в вопросе о соответствии оспариваемых законоположений Конституции Российской Федерации (статья 125, пункт «а» части 4 Конституции РФ)

Оспариваемые нормы: - пункт 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 28 апреля 2023 года № 138-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (далее — Закон о гражданстве 2023 года); - часть 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ); - часть 1 статьи 328 КАС РФ.

II. ФАБУЛА И ПОВОД ОБРАЩЕНИЯ

Конкретное дело заявителя

А.С. Карпунин родился в РСФСР, был гражданином СССР по рождению. 4 августа 1991 года в несовершеннолетнем возрасте выехал с родителями на постоянное место жительства в Федеративную Республику Германию (ФРГ). 16 января 1992 года встал на консульский учет в российском консульстве в Гамбурге как гражданин Российской Федерации. 31 октября 1994 года приобрел гражданство ФРГ. 21 апреля 2002 года был повторно поставлен на консульский учет в консульском учреждении Российской Федерации как российский гражданин. Был документирован паспортом гражданина Российской Федерации.

По достижении 45 лет обратился в орган МВД России в Барнауле для замены паспорта. Однако заключением от 9 июля 2021 года установлено отсутствие у него российского гражданства якобы в связи с наличием гражданства ФРГ. Паспорта признаны недействительными.

Заявитель оспорил это заключение в суде. Центральный районный суд города Барнаула решением от 10 декабря 2021 года признал заключение и отказ в выдаче паспорта незаконными. Это решение было подтверждено апелляционным определением Алтайского краевого суда от 25 мая 2022 года и определением Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 11 января 2023 года. Орган МВД России 6 июля 2023 года выдал заявителю паспорт.

Однако после повторной проверки заключением от 6 сентября 2022 года выводы предыдущей проверки оставлены без изменения. Центральный районный суд города Барнаула решением от 31 октября 2022 года вновь признал заключение незаконным. Алтайский краевой суд апелляционным определением от 29 марта 2023 года подтвердил это решение. Однако Восьмой кассационный суд общей юрисдикции определением от 23 августа 2023 года отменил акты нижестоящих судов и отказал в удовлетворении требований заявителя. Определением судьи Верховного Суда РФ от 22 декабря 2023 года отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании.

Уведомлением органа МВД России от 29 декабря 2023 года паспорт, выданный 6 июля 2023 года, объявлен недействительным. Заключением от 16 ноября 2023 года повторены выводы предыдущих проверок.

Усматриваемые нарушения конституционных прав

Заявитель указывает, что оспариваемые законоположения позволяют: - не принимать во внимание обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом; - оценивать исключительно по своему усмотрению наличие оснований для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке; - судам при одних и тех же обстоятельствах приходить к разным выводам по вопросу о наличии российского гражданства.

Нарушаемые статьи Конституции РФ

По мнению заявителя, оспариваемые нормы нарушают: - статью 6 (части 1 и 3) — о приобретении и прекращении гражданства, о невозможности лишения гражданства; - статью 19 (часть 1) — о равенстве перед законом и судом; - статью 46 (часть 1) — о праве на судебную защиту.

III. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конституционно-правового конфликта заключается в противоречии между:

1. Конституционными гарантиями устойчивости гражданства (статьи 2, 6, 21 части 1, 62 части 2 Конституции РФ), предполагающими, что гражданство не может быть произвольно отнято и должно сохранять свою стабильность;

2. Полномочиями органов публичной власти (МВД России, МИД России, дипломатических представительств и консульских учреждений) проводить проверки наличия или отсутствия гражданства и выносить мотивированные заключения;

3. Обязательностью судебных актов и преюдициальным значением установленных судом обстоятельств (часть 2 статьи 64 КАС РФ);

4. Основаниями для отмены судебных актов в кассационном порядке (часть 1 статьи 328 КАС РФ).

Конституционное значение проблемы:

Вопрос имеет конституционное значение, поскольку касается: - фундаментального права на гражданство и его устойчивости; - правовой определённости в установлении статуса лица как гражданина; - баланса между полномочиями органов исполнительной власти и обязательностью судебных решений; - защиты достоинства личности при реализации права на гражданство; - равенства граждан перед законом и судом.

IV. ВОПРОС, РАЗРЕШАЕМЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫМ СУДОМ

Соответствует ли Конституции Российской Федерации пункт 3 части 1 статьи 4 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» (определяющий гражданство как устойчивую правовую связь лица с Российской Федерацией, выраженную в совокупности их взаимных прав и обязанностей) в той мере, в какой он служит основанием для установления факта наличия или отсутствия гражданства Российской Федерации у лица, родившегося на территории РСФСР, являвшегося гражданином СССР по рождению, выехавшего из СССР на постоянное место жительства за границу до 6 февраля 1992 года и длительное время признававшегося государством гражданином Российской Федерации (документированного паспортом), в том числе после приобретения им гражданства иностранного государства?

Соответственно, соответствуют ли Конституции РФ части 2 статьи 64 и часть 1 статьи 328 КАС РФ в аспекте их применения к данной категории лиц?

V. ПОЗИЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

A. Итоговый вывод

Пункт 3 части 1 статьи 4 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» признан не противоречащим Конституции Российской Федерации в выявленном конституционно-правовом смысле. Части 2 статьи 64 и часть 1 статьи 328 КАС РФ не нарушают конституционные права заявителя и не требуют признания неконституционными.

Суд выявил конкретный конституционно-правовой смысл оспариваемой нормы о гражданстве, который исключает произвольное лишение гражданства лиц, длительное время признававшихся гражданами Российской Федерации и документированных российским паспортом, даже если они приобрели гражданство иностранного государства.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционные основы права на гражданство и его устойчивость

Конституционная база: - Статья 2 Конституции РФ: человек, его права и свободы — высшая ценность; государство обязано признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина; - Статья 6 (части 1 и 3) Конституции РФ: гражданство приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом; гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его; - Статья 17 (часть 1) Конституции РФ: права и свободы признаются и гарантируются согласно общепризнанным принципам и нормам международного права; - Статья 21 (часть 1) Конституции РФ: достоинство личности охраняется государством; - Статья 55 (части 2 и 3) Конституции РФ: не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы; права могут быть ограничены только в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав других лиц, обороны и безопасности государства; - Статья 62 (часть 2) Конституции РФ: наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором; - Статья 67¹ и 75¹ Конституции РФ: Российская Федерация является правопреемником (правопродолжателем) СССР.

Позиция Суда:

Конституция Российской Федерация провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью и возлагает на государство обязанность их признания, соблюдения и защиты. Произвольное, без учета волеизъявления гражданина лишение или даже временное прекращение законно приобретенного гражданства нарушает статью 6 Конституции РФ и умаляет достоинство личности, что недопустимо как при издании, так и при применении законов (ссылка на Постановление от 16 мая 1996 года № 12-П).

Конституция исходит из того, что в сфере любых правоотношений, включая связанные с гражданством, личность выступает не как объект государственной деятельности, а как полноправный субъект, что обязывает государство обеспечивать при реализации права на гражданство уважение достоинства личности (статья 21, часть 1 Конституции РФ).

Законодатель, определяя средства и способы защиты государственных интересов при регулировании прав и свобод, должен использовать лишь те из них, которые исключают несоразмерное ограничение прав и свобод. Публичные интересы оправдывают ограничения прав и свобод только если такие ограничения адекватны социально необходимому результату и, не будучи чрезмерными, строго обусловлены этими публичными интересами (ссылки на постановления от 14 ноября 2005 года № 10-П, от 26 декабря 2005 года № 14-П, от 16 июля 2008 года № 9-П).

2. Понятие устойчивости гражданства и его конституционные гарантии

Конституционная база: - Статья 6 (части 1 и 3) Конституции РФ; - Статья 62 (часть 2) Конституции РФ; - Статья 71 (пункт «в») и статья 76 (часть 1) Конституции РФ: гражданство — предмет ведения Российской Федерации.

Позиция Суда:

Устойчивость гражданства означает, что оно является бессрочным правовым состоянием физического лица, не зависящим от его конкретных отношений с государством, с иными субъектами, не обусловлено его обязательным нахождением на территории своего государства. Гражданство может прекращаться только в установленных законом случаях и, как правило, в связи с начальным волеизъявлением самого гражданина.

Устойчивость гражданства упрощает для граждан пользование правами и несение обязанностей, способствует их свободному участию в управлении делами государства, в осуществлении народовластия.

Конституционные гарантии устойчивости гражданства имеют прямое действие, вместе с тем они предполагают их надлежащую конкретизацию в законодательстве о гражданстве. Нормативное регулирование оснований, условий и порядка приобретения и прекращения гражданства, установления его наличия или отсутствия должно отвечать конституционным требованиям к ограничению прав и в любом случае не может нарушать конституционный запрет на лишение гражданства.

3. Правовое регулирование гражданства при преобразовании СССР в Российскую Федерацию

Конституционная база: - Статья 67¹ и 75¹ Конституции РФ: Российская Федерация — правопреемник (правопродолжатель) СССР; - Статьи 1, 2, 3, 6 Конституции РФ: демократическое правовое государство, народный суверенитет, взаимное доверие государства и общества.

Позиция Суда:

Закон о гражданстве 2023 года предусматривает, что наличие у лица гражданства Российской Федерации до дня вступления в силу данного Закона либо факт наличия у лица в прошлом гражданства СССР определяется на основании законодательных актов Российской Федерации, РСФСР или СССР, международных договоров, действовавших на день наступления обстоятельств, с которыми связывается наличие соответствующего гражданства (часть 2 статьи 3 Закона о гражданстве 2023 года).

К числу указанных актов относится Закон о гражданстве 1991 года, который действовал с 6 февраля 1992 года и был призван урегулировать вопросы гражданства образовавшегося после распада СССР независимого государства — Российской Федерации. Он закреплял среди оснований приобретения российского гражданства признание гражданства (пункт «а» части первой статьи 12) и определял категории лиц, которые вправе приобрести гражданство по данному основанию (статья 13).

Это правовое регулирование носило льготный и переходный характер и было обусловлено необходимостью решить проблему гражданства значительного числа лиц, состоявших ранее в гражданстве СССР (ссылки на определения от 28 июня 2012 года № 1254-О, от 29 мая 2014 года № 1267-О, от 3 марта 2015 года № 318-О).

Признание российскими гражданами граждан бывшего СССР, так или иначе связанных с Российской Федерацией, позволяло сохранить общность граждан при преобразовании РСФСР в независимую Российскую Федерацию и обеспечить ее правопреемство СССР. Использование института признания гражданства в наибольшей степени согласуется с принципами демократического правового государства, народного суверенитета, взаимного доверия государства и общества, соответствует положению Российской Федерации как правопреемника (правопродолжателя) СССР (статьи 1, 2, 3, 6, 67¹ и 75¹ Конституции РФ).

4. Статья 13 Закона о гражданстве 1991 года и признание гражданства по рождению

Конституционная база: - Статья 6 (части 1 и 3) Конституции РФ; - Статья 62 (части 1 и 2) Конституции РФ.

Позиция Суда:

Согласно статье 13 Закона о гражданстве 1991 года российскими гражданами признаются: - все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории Российской Федерации на день вступления в силу данного Закона (часть первая); - лица, родившиеся 30 декабря 1922 года и позднее и утратившие гражданство бывшего СССР, считаются состоявшими в российском гражданстве по рождению, если родились на территории Российской Федерации или если хотя бы один из родителей на момент рождения ребенка был гражданином СССР и постоянно проживал на территории Российской Федерации (часть вторая).

Из указанной статьи вытекает, что названные в ней лица состояли в российском гражданстве уже с момента рождения и в силу статьи 6 (часть 3) Конституции РФ не могут считаться лишившимися этого гражданства, если только не утратили его по собственному свободному волеизъявлению (ссылка на Постановление от 16 мая 1996 года № 12-П).

Выражение «считаются состоявшими в гражданстве» означает, что такие лица считаются состоявшими в российском гражданстве по рождению не только в прошлом, но и после утраты ими гражданства бывшего СССР они продолжали и продолжают сохранять российское гражданство вплоть до момента, пока оно не будет прекращено на основании их собственного волеизъявления. Они не утрачивают его в силу одного только факта проживания за пределами Российской Федерации, так как в статье 4 Закона о гражданстве 1991 года установлено, что проживание гражданина Российской Федерации за ее пределами не прекращает российского гражданства.

При признании граждан бывшего СССР российскими гражданами на основании статьи 13 данного Закона они считаются состоящими в российском гражданстве с момента первоначального приобретения ими гражданства СССР.

5. Консульский учет и документирование паспортом как формы признания гражданства

Конституционная база: - Статья 6 (части 1 и 3) Конституции РФ; - Статья 62 (части 1 и 2) Конституции РФ; - Статья 19 (часть 1) Конституции РФ: равенство перед законом и судом.

Позиция Суда:

Конституционный Суд в Постановлении от 16 мая 1996 года № 12-П указал, что необходимые формы уведомительной регистрации при признании гражданами Российской Федерации лиц, проживавших за ее пределами и вернувшихся для постоянного проживания в Российскую Федерацию, должны быть согласованы с правом на гражданство и равноправием граждан. Это возможно, если такая уведомительная регистрация имеет исключительно учетный характер и не является обстоятельством, от наличия или отсутствия которого зависит приобретение или прекращение российского гражданства.

Вместе с тем такую уведомительную, имеющую учетный характер регистрацию требовалось обеспечить и для родившихся на территории РСФСР граждан бывшего СССР, постоянно проживающих за пределами Российской Федерации.

Постановка граждан бывшего СССР, отвечающих условиям части второй статьи 13 Закона о гражданстве 1991 года и не имеющих гражданства (подданства) другого государства, на консульский учет в качестве российских граждан после 6 февраля 1992 года подразумевает, что ранее или одновременно состоялось их признание гражданами Российской Федерации по рождению, хотя сама по себе постановка на консульский учет не закреплена нормативно в качестве формы такого признания.

Подобное понимание взаимосвязи консульского учета и признания лица гражданином, особенно когда в результате лицо было впоследствии документировано паспортом гражданина Российской Федерации, сообразуется с гарантиями устойчивости гражданства (статьи 6 части 1 и 3, статья 62 части 1 и 2 Конституции РФ; статьи 8 и 22 Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 2000 года № 55/153 «Гражданство физических лиц в связи с правопреемством государств»).

6. Приобретение иностранного гражданства и его влияние на российское гражданство

Конституционная база: - Статья 6 (части 1 и 3) Конституции РФ; - Статья 62 (часть 2) Конституции РФ.

Позиция Суда:

Если проживавший за границей гражданин бывшего СССР, отвечающий предусмотренным частью второй статьи 13 Закона о гражданстве 1991 года условиям, во время действия данного Закона до оформления признания российским гражданином приобрел в результате свободного волеизъявления гражданство иностранного государства, то он в силу этого утрачивает право на признание его российским гражданином в соответствии с частью второй статьи 13 данного Закона (ссылки на Постановление от 16 мая 1996 года № 12-П; определения от 21 апреля 2005 года № 118-О, от 24 мая 2005 года № 235-О, от 28 июня 2012 года № 1254-О, от 29 мая 2014 года № 1267-О, от 20 декабря 2016 года № 2594-О).

Однако это не лишает его возможности приобрести российское гражданство по действующему Закону о гражданстве.

Конституция Российской Федерации устанавливает, что наличие у российского гражданина гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором (статья 62, часть 2).

Действующий Закон о гражданстве предусматривает, что гражданин Российской Федерации, имеющий двойное или множественное гражданство, рассматривается Российской Федерацией только как ее гражданин вне зависимости от места его проживания, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом или международным договором, а приобретение им гражданства (подданства) иностранного государства не влечет прекращения российского гражданства (части 1 и 2 статьи 10 Закона о гражданстве 2023 года).

7. Полномочия органов по проверке наличия или отсутствия гражданства

Конституционная база: - Статья 2 Конституции РФ: обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы; - Статья 6 (части 1 и 3) Конституции РФ; - Статья 21 (часть 1) Конституции РФ: достоинство личности.

Позиция Суда:

Согласно действующему Закону о гражданстве МВД России и его территориальные органы, МИД России, дипломатические представительства и консульские учреждения проводят проверки наличия или отсутствия у лиц российского гражданства по их заявлениям, а также по собственной инициативе. Решения по результатам проверки оформляются в виде мотивированного заключения (пункт 1 части 1 статьи 29, пункт 1 статьи 30, пункт 2 части 1 статьи 37 и статья 40 Закона о гражданстве 2023 года).

Установление уполномоченным органом по итогам проверки факта наличия или отсутствия у лица российского гражданства имеет целью внесение определенности в его правовое положение, а также надлежащее осуществление полномочий органов публичной власти.

Однако последствия проверки наличия или отсутствия гражданства не могут приобретать такое значение, при котором игнорируются требования устойчивости гражданства, вытекающие из статей 2, 6 и 21 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

8. Конституционно-правовой смысл определения гражданства для лиц, длительное время признававшихся гражданами

Конституционная база: - Статья 2 Конституции РФ; - Статья 6 (части 1 и 3) Конституции РФ; - Статья 21 (часть 1) Конституции РФ; - Статья 55 (части 2 и 3) Конституции РФ: принцип соразмерности ограничений.

Позиция Суда:

Выводы по итогам проверки факта наличия или отсутствия российского гражданства у лица, родившегося на территории РСФСР, являвшегося гражданином СССР по рождению, выехавшего из СССР на постоянное место жительства за границу до 6 февраля 1992 года, поставленного на консульский учет в дипломатическом представительстве или консульском учреждении Российской Федерации и документированного паспортом гражданина Российской Федерации, предполагают учет конкретно-исторической обстановки того времени.

В частности, преобразование заграничных учреждений СССР в соответствующие учреждения Российской Федерации в условиях отсутствия надлежащего документооборота и хранения документов в сфере отношений гражданства не всегда позволяет достоверно определить последовательность событий: до