ВС РФ: администрация отвечает за загрязнение земель даже без установления конкретного виновника

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № А50-15416/2023; Определение СКЭС ВС РФ № 309-ЭС24-22782

Дата принятия: Резолютивная часть объявлена 15 апреля 2025 г.; полный текст изготовлен 24 апреля 2025 г.

Состав СКЭС: - Председательствующий судья: Попов В.В. - Судья-докладчик: Попова Г.Г. - Член коллегии: Хатыпова Р.А. - При участии представителя Западно-Уральского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования Чарушиной С.Г. (доверенность от 5 сентября 2024 г.)

Стороны спора: - Истец (кассант): Западно-Уральское межрегиональное управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Управление Росприроднадзора) — уполномоченный орган в области охраны окружающей среды - Ответчик: Администрация Чердынского городского округа Пермского края — орган местного самоуправления - Третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований (привлечены по ст. 51 АПК РФ): ООО «УДС нефть», ФКУ «Исправительная колония № 4 с особыми условиями хозяйственной деятельности», ФКУ «Исправительная колония № 11 с особыми условиями хозяйственной деятельности», Главное управление ФСИН по Пермскому краю

Категория спора: Экологический деликтный спор о возмещении вреда, причиненного окружающей среде (почвам); публично-правовой спор о надлежащем исполнении органом местного самоуправления полномочий в области охраны окружающей среды

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

3 июня 2022 г. Управление Росприроднадзора получило информацию о разливе нефти в районе п. Ныроб Чердынского района Пермского края. По заданию от 7 июня 2022 г. № 145-Ре-П 8 июня 2022 г. проведен выездной осмотр территории в границах кадастрового квартала № 59:39:2740103. При осмотре обнаружено пятно нефтеотходов на почве и кустарниковой растительности на удалении примерно 1,2 км западнее п. Ныроб с правой стороны грунтовой дороги «п. Ныроб - с. Вижаиха» на окраине лесного массива. Следы нефтеотходов выявлены на ветках кустов на высоте до полуметра от земли, на прошлогодней траве и кустарниковой растительности на территории в северном направлении от пятна на удалении до 150 м. Площадь пятна составила 35 кв.м (5×7 м). По результатам химического анализа проб почвы (отбор от 8 июня 2022 г. № Б5П; протоколы испытаний от 16 июня 2022 г. № 59 П, № 60 П; экспертное заключение от 16 июня 2022 г. № 20) установлено превышение содержания нефтепродуктов в контрольных точках над фоновыми показателями; глубина химического загрязнения составила 20 см. Загрязненный участок располагается на территории, право государственной собственности на которую не разграничено, в границах кадастрового квартала № 59:39:2740103 на территории Чердынского городского округа Пермского края. Место обнаружения пятна находится вне границ водоохранных зон; ближайший водный объект (безымянный левый приток р. Ухтым) протекает в 55–60 м. 19 декабря 2022 г. Управление Росприроднадзора письмом № ГЧ-07-18510 предложило Администрации добровольно возместить вред в сумме 692 055 руб. После отказа от добровольного удовлетворения требований Управление Росприроднадзора обратилось в арбитражный суд с иском.

Решения нижестоящих инстанций

Арбитражный суд Пермского края (решение от 10 января 2024 г.): Отказал в удовлетворении исковых требований Управления Росприроднадзора, исходя из того, что в материалах дела отсутствуют доказательства, позволяющие определить лицо, осуществившее загрязнение, источник образования загрязняющих веществ, в связи с чем пришел к выводу о недоказанности причинения вреда природной среде действиями Администрации.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд (постановление от 9 апреля 2024 г.): Оставил решение суда первой инстанции без изменения, согласившись с выводом о недоказанности причинной связи между действиями Администрации и причиненным вредом.

Арбитражный суд Уральского округа (постановление от 24 сентября 2024 г.): Оставил решение и постановление апелляционного суда без изменения, подтвердив позицию нижестоящих инстанций.

Основание передачи в коллегию

Определением судьи ВС РФ от 5 марта 2025 г. кассационная жалоба Управления Росприроднадзора вместе с делом передана для рассмотрения в судебном заседании СКЭС. В жалобе истец ссылается на существенные нарушения норм материального права, повлиявшие на исход дела. В отзывах на кассационную жалобу Администрация и ООО «УДС нефть» просят оставить принятые судебные акты без изменения. Ответчик и третьи лица надлежащим образом извещены о времени и месте судебного заседания, но своих представителей в суд не направили (что не является препятствием для рассмотрения дела в соответствии со ст. 29110 АПК РФ). В судебном заседании представитель Управления Росприроднадзора поддержал доводы жалобы.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор возник между принципом полноты доказывания причинной связи между действиями конкретного лица и причиненным экологическим вредом, с одной стороны, и необходимостью обеспечения эффективной защиты окружающей среды как конституционного права граждан и публичного интереса, с другой стороны.

Центральный конфликт: может ли орган местного самоуправления, ответственный за управление и распоряжение земельными участками государственной собственности с неразграниченным правом собственности, нести ответственность за возмещение вреда, причиненного загрязнением этих участков, если непосредственный причинитель вреда не установлен, но доказано, что администрация не предприняла достаточных мер по контролю и предотвращению загрязнения?

Дело имеет принципиальное значение, поскольку затрагивает: 1. Баланс между формальным и субстанциальным подходами к доказыванию причинной связи в экологических деликтах; 2. Переоценку роли органов местного самоуправления как субъектов ответственности за состояние окружающей среды на подконтрольной им территории; 3. Применение презумпции экологической опасности хозяйственной деятельности и бездействия; 4. Соотношение между уголовно-процессуальным стандартом доказывания (установление конкретного правонарушителя) и гражданско-правовым стандартом в экологических спорах; 5. Реализацию принципа «загрязнитель платит» в условиях, когда непосредственный загрязнитель не идентифицирован.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Основной вопрос: Может ли орган местного самоуправления (Администрация муниципального образования) нести ответственность за возмещение вреда, причиненного загрязнением почвы нефтепродуктами на земельном участке государственной собственности с неразграниченным правом собственности, находящемся в его управлении и распоряжении, если непосредственный причинитель вреда не установлен, но доказано бездействие администрации в исполнении возложенных на нее законом обязанностей по охране окружающей среды, контролю и предотвращению загрязнения?

Производные вопросы: 1. Какой стандарт доказывания причинной связи должен применяться в экологических деликтах: требование установления конкретного непосредственного причинителя вреда или достаточность доказывания бездействия органа, ответственного за контроль и охрану территории? 2. Распространяется ли презумпция экологической опасности хозяйственной деятельности на бездействие органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды? 3. Влияет ли приостановление уголовного дела по факту разлива нефтепродуктов на возможность привлечения администрации к гражданско-правовой ответственности за вред окружающей среде?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ признал, что органы местного самоуправления, ответственные за управление и распоряжение земельными участками государственной собственности с неразграниченным правом собственности, несут ответственность за возмещение вреда, причиненного загрязнением этих участков, не только в результате непосредственных действий по загрязнению, но и в результате бездействия, выразившегося в неисполнении возложенных на них законом обязанностей в области обеспечения охраны окружающей среды, включая организацию мероприятий по охране окружающей среды, организацию благоустройства территории, осуществление муниципального земельного контроля и надзора. При таких обстоятельствах отсутствие установления конкретного непосредственного причинителя вреда не должно выступать обстоятельством, исключающим ответственность администрации, особенно когда невозможность установления причинителя вреда связана с бездействием самих уполномоченных органов по выявлению правонарушителей. Ординарное распределение бремени доказывания в таких ситуациях нерезультативно и не соответствует цели и логике правового регулирования экологических отношений.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционная основа и принцип справедливости

Суд исходит из положений статей 42 и 58 Конституции РФ, согласно которым каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Суд ссылается на Постановление Конституционного Суда РФ от 13 октября 2015 г. № 26-П, в котором указано, что экологическая функция является общей для всех уровней публичной власти в Российской Федерации, поэтому невыполнение или ненадлежащее выполнение органами местного самоуправления своих полномочий, ставшее причиной загрязнения территории муниципального района, является основанием для привлечения к установленной законом ответственности.

Суд подчеркивает, что отказ в иске о возмещении экологического вреда в ситуации бездействия органов нарушает принцип пропорциональности правового регулирования (необходимость установления целей правового регулирования и соответствие принимаемых мер поставленным целям), поскольку не согласуется с конституционными принципами справедливости и равенства, требованиями о защите жизни и здоровья граждан, праве каждого на благоприятную окружающую среду и обязанности сохранять природу и окружающую среду.

2. Нормативная база ответственности за экологический вред

Суд применяет статью 77 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — Закон № 7-ФЗ), согласно пункту 1 которой юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством.

Суд указывает, что правовое регулирование отношений, возникающих из причинения вреда окружающей среде, осуществляется на основе гражданско-правового института внедоговорных (деликтных) обязательств. Гражданская ответственность за экологический вред носит имущественный (компенсационный) характер и призвана обеспечить в хозяйственном обороте реализацию принципа «загрязнитель платит», создать экономические стимулы к недопущению причинения экологического ущерба при ведении своей деятельности хозяйствующими субъектами.

Нормы природоохранного законодательства о возмещении вреда окружающей среде применяются с соблюдением правил, установленных общими нормами гражданского законодательства, регулирующими возмещение ущерба, в том числе внедоговорного вреда (статьи 15, 1064 Гражданского кодекса РФ).

3. Стандарт доказывания причинной связи в экологических деликтах

Суд ссылается на пункт 7 Постановления Пленума ВС РФ от 30 ноября 2017 г. № 49 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде» (далее — Постановление Пленума № 49), согласно которому лицо, обращающееся с требованием о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, представляет доказательства, обосновывающие с разумной степенью достоверности причинно-следственную связь между действиями (бездействием) ответчика и причиненным вредом.

Суд применяет также пункты 6, 7, 8 Постановления Пленума № 49 и пункт 12 Постановления Пленума ВС РФ от 23 июня 2015 г. № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» (далее — Постановление Пленума № 25).

Ключевой момент: суд признает, что стандарт доказывания причинной связи должен быть адаптирован к специфике экологических деликтов. Разумная степень достоверности не требует абсолютного установления конкретного непосредственного причинителя вреда, если доказано бездействие органа, ответственного за контроль и охрану территории.

4. Правовая позиция о выборе ответчика и установлении круга ответственных лиц

Суд ссылается на Определение СКЭС ВС РФ от 20 апреля 2023 г. № 308-ЭС22-27164, согласно которому ответственное за возмещение вреда лицо не может определяться истцом произвольно. При обращении в суд с иском о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, заинтересованное лицо должно установить круг хозяйствующих субъектов и иных лиц, осуществляющих эксплуатацию производственных объектов и (или) выступающих источником образования загрязняющих веществ, попадающих в почвы на соответствующем земельном участке, если вред причинен в результате их совместных действий, определяет долю ответственности каждого из указанных лиц при наличии возможности ее определения.

Однако суд уточняет, что в данном случае загрязнение окружающей среды произошло не в результате непосредственных действий ответчика по загрязнению окружающей среды, а в результате бездействия, выразившегося в неисполнении возложенных на него законом обязанностей в области обеспечения охраны окружающей среды (организация мероприятий по охране окружающей среды, организация благоустройства территории городского округа, осуществление муниципального земельного контроля и надзора), направленных на исключение риска возникновения условий, приводящих к загрязнению окружающей среды.

5. Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды и управления землями

Суд применяет статью 10 Закона № 7-ФЗ, согласно которой управление в области охраны окружающей среды осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с данным Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Суд ссылается на пункт 1 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которому местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Суд применяет пункт 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (далее — Закон № 137-ФЗ), согласно которому распоряжение (в том числе предоставление на праве постоянного (бессрочного) пользования) земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Суд также ссылается на статью 42 Земельного кодекса РФ, которая устанавливает обязанности собственника земельного участка по проведению обязательных мероприятий по улучшению, защите и охране земель.

Вывод суда: Управление и распоряжение землями на территории муниципального образования Чердынский городской округ Пермского края возложено на Администрацию, в связи с чем на указанный орган возложена и обязанность поддерживать земельный участок в надлежащем состоянии. Администрация, будучи ответственной за содержание и распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена на территории муниципального образования, не предприняла достаточных мер к предотвращению незаконного использования земельного участка, что привело к его загрязнению. Поскольку на собственника земельного участка в силу закона возложена обязанность по проведению обязательных мероприятий по улучшению, защите и охране земель, от имени которого в отношении данных земельных участков выступает Администрация, то и исполнение данных обязанностей должно осуществляться ответчиком.

6. Ссылка на судебную практику и Обзор судебной практики

Суд ссылается на пункт 26 Обзора судебной практики по вопросам применения законодательства об охране окружающей среды, утвержденного Президиумом ВС РФ 24 июня 2022 г., который поддерживает вывод о том, что администрация несет ответственность за состояние земельных участков в ее управлении.

7. Презумпция экологической опасности и невозможность установления конкретных действий

Суд вводит концепцию презумпции экологической опасности хозяйственной деятельности, указывая, что невозможность безусловно установить, какие именно действия повлекли за собой загрязнение окружающей среды, не должна выступать обстоятельством, исключающим ответственность за вред.

Суд признает, что в данном случае лицо, являющееся непосредственным причинителем вреда, в ходе рассмотрения дела не установлено, и доказательств, позволяющих определить, кем фактически произведен слив нефтеотходов, а также кто является собственником имущества, явившегося источником такого сброса, в материалы дела не представлены. Однако это не исключает ответственность администрации.

8. Критика ординарного распределения бремени доказывания и его последствия

Суд дает развернутую критику применения ординарного стандарта доказывания в экологических деликтах, когда непосредственный причинитель вреда не установлен:

Отсутствие эффективного контроля со стороны уполномоченных органов за соблюдением действующего законодательства лишает правовое регулирование смысла и приводит к снижению доверия граждан к праву в целом. В ситуации бездействия по установлению реального причинителя вреда отказ в иске о возмещении экологического вреда: - с одной стороны, способствует продолжению осуществления противоправных действий виновными лицами и их безнаказанности; - с другой стороны, является дестимулирующим фактором, снижающим заинтересованность и мотивацию уполномоченных органов в установлении таких правонарушителей: вред не возмещается ни причинителем вреда, ни лицами, которые могли и должны были установить ответственное за возмещение вреда лицо.

Поощрение (отказ в иске) бездействия уполномоченных органов, осуществляющих государственный контроль и надзор, порождает возможность для этих органов осуществлять выбор между различными моделями поведения, сохраняя потенциальную возможность действовать из собственного усмотрения по установлению правонарушителей, и такая вариативность может существенно отличаться от реальных экологических и публичных интересов.

В рассматриваемом случае ординарное распределение бремени доказывания нерезультативно, не соответствует цели и логике правового регулирования экологических отношений и реальным потребностям в установлении юридических требований в области охраны окружающей среды.

9. Целевое назначение ответственности за экологический вред

Суд указывает, что целью ответственности за причинение вреда окружающей среде является достижение компенсации, восстановление ее нарушенного состояния. В связи с этим истец вправе выбрать способы, предусмотренные статьей 1082 Гражданского кодекса РФ и статьей 78 Закона № 7-ФЗ, при обращении за судебной защитой, а суд с учетом конкретных обстоятельств по делу, оценивая в каждом случае эффективность этих способов, применить тот, который наиболее соответствует этим целям.

10. Отклонение ссылки на приостановление уголовного дела

Суд отклоняет ссылку судов на то, что возбужденное по факту разлива нефтепродуктов уголовное дело приостановлено на основании пункта 1 части 1 статьи 208 Уголовно-процессуального кодекса РФ в связи с неустановлением лица, подлежащего привлечению к ответственности. Суд указывает, что это не свидетельствует об обстоятельствах, которые могли бы освобождать Администрацию от обязанностей по контролю за состоянием земельного участка. Иными словами, различные стандарты доказывания в уголовном и гражданском процессе не должны приводить к освобождению администрации от гражданско-правовой ответственности.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий, применённый к данному делу:

Суд признал, что Администрация Чердынского городского округа несет ответственность за возмещение вреда, причиненного загрязнением почвы нефтепродуктами, не на основании непосредственного совершения ею действий по загрязнению, а на основании бездействия в исполнении возложенных на нее законом обязанностей в области обеспечения охраны окружающей среды, включая: - организацию мероприятий по охране окружающей среды; - организацию благоустройства территории городского округа; - осуществление муниципального земельного контроля и надзора.

Критерий применения ответственности: наличие доказанного бездействия органа местного самоуправления, ответственного за управление и распоряжение земельными участками государственной собственности с неразграниченным правом собственности, при условии, что это бездействие привело к созданию условий для загрязнения окружающей среды.

Указания нижестоящему суду при новом рассмотрении:

При новом рассмотрении дела суду первой инстанции надлежит:

1. Учесть изложенные выше правовые позиции Верховного Суда о ответственности органов местного самоуправления за бездействие в области охраны окружающей среды;

2. Предложить участвующим в деле лицам представить доказательства, позволяющие установить непосредственного причинителя вреда, и при необходимости