ВС РФ: обязанность по пожарной безопасности должна быть возложена на собственника, а не на подрядчика

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 60-КАД24-6-К9 от 2 апреля 2025 года

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: Председательствующий Нефедов О.Н., судьи Горчакова Е.В. и Переверзева И.Н. (судья-докладчик)

Стороны: - Административный истец: Заместитель военного прокурора Петропавловск-Камчатского гарнизона (действующий в интересах неопределённого круга лиц) - Административные ответчики: - Министерство обороны Российской Федерации - Федеральное казенное учреждение «Объединённое стратегическое командование Восточного военного округа» - Федеральное государственное бюджетное учреждение «Центральное жилищно-коммунальное управление» (ЦЖКУ) Министерства обороны - Федеральное казенное учреждение «Войсковая часть [номер]»

Категория спора: Глава 22 КАС РФ (оспаривание решений и действий, в том числе бездействия органов публичной власти и должностных лиц)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Заместитель военного прокурора обратился в суд с административным иском о признании незаконным бездействия органов Министерства обороны и возложении на них обязанности устранить нарушения требований пожарной безопасности в войсковой части путём оборудования зданий и сооружений исправной системой автоматической пожарной сигнализации и системой оповещения о пожаре и управления эвакуацией.

Основания иска:

Военной прокуратурой Петропавловск-Камчатского гарнизона проведена проверка исполнения требований Федерального закона от 22 июля 2008 года № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности». Выявлены нарушения: отсутствие исправных систем автоматической пожарной сигнализации и систем оповещения о пожаре. Военным прокурором неоднократно вносились представления об устранении нарушений, отделом государственного пожарного надзора издавались предписания. Контрольная проверка в марте 2020 года подтвердила, что нарушения не устранены. Обследование в августе 2023 года установило, что с 2019 года монтаж систем противопожарной защиты не проводился, 15% имеющихся систем выработали ресурс и являются технически устаревшими.

Позиции сторон в первой инстанции:

Прокурор требовал возложить обязанность на всех ответчиков (Министерство обороны, командование округа, ЦЖКУ, войсковую часть) в течение шести месяцев устранить нарушения пожарной безопасности.

ЦЖКУ и иные ответчики возражали против возложения на них обязанности, ссылаясь на отсутствие у них полномочий и компетенции в сфере оборудования объектов системами пожарной защиты.

Решение первой инстанции (Петропавловск-Камчатский городской суд, 12 октября 2023 года):

Требования прокурора удовлетворены частично. Признано незаконным бездействие ЦЖКУ по необорудованию зданий и сооружений войсковой части системой пожарной сигнализации и системой оповещения о пожаре и управления эвакуацией. На ЦЖКУ возложена обязанность в течение шести месяцев устранить нарушения, оборудовав конкретные здания и сооружения (с указанием инвентарных номеров). В удовлетворении требований к Министерству обороны, командованию округа и войсковой части отказано.

Апелляционное определение (Камчатский краевой суд, 21 марта 2024 года):

Решение оставлено без изменения.

Кассационное определение (Девятый кассационный суд общей юрисдикции, 26 июня 2024 года):

Решение оставлено без изменения.

Кассационная жалоба в ВС РФ:

ЦЖКУ просит отменить судебные акты и принять новое решение об отказе в удовлетворении требований к учреждению.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Дело содержит конфликт между:

1. Публичным интересом — защита жизни и здоровья неопределённого круга лиц (военнослужащих и гражданского персонала) от угрозы пожара путём обеспечения соответствия объектов военной инфраструктуры требованиям пожарной безопасности;

2. Правами и компетенцией учреждений — определение надлежащего субъекта, на которого должна быть возложена обязанность по оборудованию объектов системами пожарной защиты.

Центральная проблема: Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций возложили обязанность на ЦЖКУ, исходя из его организационной структуры в системе Министерства обороны и его функций по эксплуатационно-техническому обслуживанию объектов. Однако СКАД ВС РФ установила, что:

• ЦЖКУ не имеет в оперативном управлении спорные здания и сооружения;
• деятельность по обеспечению пожарной безопасности объектов не предусмотрена Уставом ЦЖКУ;
• учреждение не несёт ответственности за организацию мероприятий, связанных с обеспечением системами противопожарной защиты;
• полномочия по капитальному ремонту и оборудованию объектов системами пожарной защиты возложены на иные органы военного управления (Департамент строительства, Департамент эксплуатационного содержания).

Материально-правовой аспект: Толкование норм гражданского права об имущественных правах учреждений (ст. 209, 210, 296 ГК РФ), норм о статусе бюджетного учреждения (ст. 9.2 Федерального закона № 7-ФЗ), положений об организационной структуре и компетенции Министерства обороны (Указ Президента № 1082, приказы Министра обороны).

Процессуальный аспект: Применение ст. 14 КАС РФ (активная роль суда в выяснении обстоятельств дела) и ст. 62 КАС РФ (распределение бремени доказывания в публично-правовых спорах).

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Может ли быть возложена обязанность по оборудованию объектов военной инфраструктуры системами пожарной защиты на учреждение (ЦЖКУ), которое не имеет в оперативном управлении эти объекты, не наделено соответствующими полномочиями по его Уставу и осуществляет лишь техническое обслуживание?

2. На какой орган публичной власти должна быть возложена обязанность по устранению нарушений пожарной безопасности в объектах, находящихся в собственности Министерства обороны и закреплённых на праве оперативного управления за иными учреждениями?

3. Соответствуют ли материальному и процессуальному праву выводы судов о допущенном со стороны ЦЖКУ бездействии при отсутствии у учреждения полномочий по оборудованию объектов системами пожарной защиты?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

СКАД ВС РФ пришла к выводу, что суды первой, апелляционной и кассационной инстанций допустили существенные нарушения норм материального права, возложив обязанность по оборудованию объектов системами пожарной защиты на ЦЖКУ, которое не наделено соответствующими полномочиями и не имеет в оперативном управлении спорные объекты. Надлежащим ответчиком является Министерство обороны Российской Федерации, которое как собственник имущества и орган, наделённый полномочиями в сфере пожарной безопасности, должно определить подведомственные ему органы и организации для принятия мер в соответствии с их компетенцией.

B. Развёрнутое обоснование

1. Гражданско-правовые основания распределения имущественных обязанностей

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 209 ГК РФ собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения имуществом. Собственник вправе совершать в отношении имущества любые действия, не противоречащие закону и не нарушающие права других лиц.

Статья 210 ГК РФ устанавливает, что собственник несёт бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором. Из этого следует, что собственник по своему усмотрению определяет расходы, необходимые для содержания или ремонта имущества. Возложение на собственника обязанностей по содержанию или ремонту возможно, если это предусмотрено законом либо если ненадлежащее содержание нарушает права и законные интересы других лиц.

Согласно пункту 1 статьи 296 ГК РФ учреждение, за которым имущество закреплено на праве оперативного управления, владеет и пользуется имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности и назначением имущества, и распоряжается имуществом с согласия собственника. Нахождение у учреждения имущества на праве оперативного управления не исключает наличие обязанности по содержанию объекта у иного лица, наделённого такой обязанностью действующим законодательством.

2. Статус и компетенция ЦЖКУ как бюджетного учреждения

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством полномочий органов государственной власти. Бюджетное учреждение осуществляет деятельность в соответствии с целями, определёнными в уставе.

Финансовое обеспечение выполнения государственного задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из бюджетов, проводится с учётом расходов на содержание недвижимого имущества, закреплённого за учреждением учредителем или приобретённого за счёт средств учредителя (пункт 6 статьи 9.2 указанного закона).

На основании приказа Министра обороны от 2 марта 2017 года № 155 образовано ЦЖКУ. Согласно Уставу учреждение создано для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации полномочий Министерства обороны в сфере жилищно-коммунального хозяйства (пункт 12 Устава). Основными целями деятельности является осуществление содержания (эксплуатации) объектов военной и социальной инфраструктуры и предоставление коммунальных услуг (пункт 13 Устава).

Пунктами 21 и 25 Устава ЦЖКУ определено, что учреждение в отношении закреплённого за ним имущества владеет и пользуется им в пределах, установленных законодательством, в соответствии с целями деятельности и назначением имущества, а также осуществляет материально-техническое обеспечение и деятельность по эксплуатации закреплённых объектов.

Критическое установление: Материалы дела не содержат сведений о том, что спорные здания и сооружения находятся у ЦЖКУ в оперативном управлении и переданы ему в безвозмездное пользование. При этом деятельность по обеспечению пожарной безопасности объектов не предусмотрена Уставом ЦЖКУ. Учреждение не несёт ответственности за организацию мероприятий, связанных с обеспечением системами противопожарной защиты зданий и сооружений, переданных ему на техническое обслуживание.

3. Распределение полномочий в системе Министерства обороны

Согласно приказу Министра обороны от 30 декабря 2017 года № 860 утверждено Руководство по коммунально-эксплуатационному обеспечению Вооруженных Сил Российской Федерации.

В силу пункта 2 Руководства коммунально-эксплуатационное обеспечение включает техническое обслуживание, текущий ремонт материально-технической базы, закупку оборудования, необходимого в процессе эксплуатации, работы по монтажу объектов в целях ухода и обслуживания.

К органам, отвечающим за коммунально-эксплуатационное обеспечение, относятся: Департамент эксплуатационного содержания и обеспечения коммунальными услугами, Эксплуатационное управление Министерства обороны, отделы эксплуатации, ЦЖКУ (пункт 6 Руководства). Общее руководство возложено на Департамент эксплуатационного содержания (пункт 7 Руководства).

Пунктом 13 Руководства установлено, что ЦЖКУ предназначено для исполнения и контроля за исполнением контрактов, организации и исполнения поставки коммунально-эксплуатационного обеспечения за счёт субсидий из федерального бюджета на выполнение государственного задания. Филиалы ЦЖКУ несут ответственность за обеспечение технической эксплуатации материально-технической базы и контроль за исполнением контрактов (пункт 14 Руководства).

Жилищно-коммунальная служба ЦЖКУ несёт ответственность за правильную эксплуатацию систем противопожарной защиты и осуществляет устранение аварийных ситуаций (пункты 15 и 16 Руководства).

Разграничение полномочий по пожарной безопасности: Согласно письму заместителя Министра обороны от 3 мая 2018 года № 106/1697 полномочия по проведению капитального ремонта на объектах недвижимости, находящихся в федеральной собственности и предоставленных органам военного управления, войсковым частям и организациям Министерства обороны, возложены на Департамент строительства Министерства обороны. Полномочия по коммунальному обслуживанию таких объектов возложены на Департамент эксплуатационного содержания, ЦЖКУ и управления эксплуатационного содержания и обеспечения коммунальными услугами воинских частей и организаций военных округов.

В письме от 23 мая 2019 года заместители Министра обороны полагают, что приобретение, установка, монтаж и наладка систем пожарно-охранной сигнализации и систем пожаротушения в подлежащих капитальному ремонту зданиях целесообразно осуществлять через Департамент строительства, а в эксплуатируемых зданиях и сооружениях — через Департамент эксплуатационного содержания.

4. Компетенция Министерства обороны как собственника имущества

В соответствии с подпунктом 71 пункта 7 Положения о Министерстве обороны, утверждённого Указом Президента от 16 августа 2004 года № 1082, Министерство осуществляет в пределах своей компетенции правомочия собственника имущества Вооруженных Сил, которое составляет государственную казну Российской Федерации.

К полномочиям Министерства отнесены: - организация эксплуатации, модернизации, ремонта имущества в Вооруженных Силах (подпункт 52); - организация развития системы обеспечения пожарной безопасности в Вооруженных Силах России и проведения мероприятий в области пожарной безопасности (подпункт 66); - организация выполнения работ по капитальному ремонту и техническому перевооружению объектов военной и социальной инфраструктур, а также эксплуатации таких объектов (подпункт 68).

В силу пункта 5 Положения Министерство осуществляет свою деятельность непосредственно и через органы управления военных округов, иные органы военного управления, подведомственные организации.

5. Процессуальные основания: активная роль суда и распределение бремени доказывания

Хотя в определении не содержится прямых ссылок на статьи 14 и 62 КАС РФ, СКАД ВС РФ применила принцип активной роли суда в выяснении обстоятельств дела, установив фактические обстоятельства, касающиеся: - наличия или отсутствия у ЦЖКУ в оперативном управлении спорных объектов; - предусмотренности в Уставе ЦЖКУ функций по обеспечению пожарной безопасности; - распределения полномочий между органами Министерства обороны.

Суды нижестоящих инстанций не провели надлежащего анализа компетенции ЦЖКУ и не выяснили, на какой орган Министерства обороны возложены полномочия по оборудованию объектов системами пожарной защиты.

6. Применение Постановления Пленума ВС РФ № 23 от 19 декабря 2003 года

В пункте 2 Постановления Пленума ВС РФ от 19 декабря 2003 года № 23 «О судебном решении» разъяснено, что решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению.

Судебные акты нижестоящих инстанций не соответствуют этому критерию, поскольку возложили обязанность на учреждение, не наделённое соответствующими полномочиями.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование материального права

Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций ошибочно применили нормы гражданского права об имущественных правах учреждений. Они исходили из того, что ЦЖКУ, осуществляя эксплуатационно-техническое обслуживание объектов, должно нести ответственность за их оборудование системами пожарной защиты. Однако:

• Статья 296 ГК РФ предусматривает, что учреждение распоряжается имуществом с согласия собственника и в пределах, установленных законом и целями деятельности;
• Устав ЦЖКУ не предусматривает функций по обеспечению пожарной безопасности;
• Спорные объекты не закреплены на праве оперативного управления за ЦЖКУ.

Суды не провели анализа компетенции ЦЖКУ как бюджетного учреждения, созданного для выполнения конкретных функций в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

2. Игнорирование распределения полномочий в системе Министерства обороны

Суды не учли письма заместителя Министра обороны и Руководство по коммунально-эксплуатационному обеспечению, в которых чётко определено, что: - Департамент строительства отвечает за капитальный ремонт и оборудование объектов; - Департамент эксплуатационного содержания отвечает за коммунальное обслуживание; - ЦЖКУ осуществляет исполнение и контроль за исполнением контрактов, но не является органом, принимающим решения о капитальных работах.

3. Нарушение активной роли суда (ст. 14 КАС РФ)

Суды не выяснили надлежащим образом: - наличие или отсутствие у ЦЖКУ в оперативном управлении спорных объектов; - содержание Устава ЦЖКУ и предусмотренные в нём функции; - распределение полномочий между органами Министерства обороны по письмам и приказам Министра.

Суды ограничились установлением факта нарушения пожарной безопасности и не провели анализа надлежащего субъекта, на которого должна быть возложена обязанность.

4. Неправильное применение норм о бремени доказывания (ст. 62 КАС РФ)

В публично-правовых спорах бремя доказывания того, что орган публичной власти действовал в пределах своей компетенции, лежит на органе. Суды не потребовали от ЦЖКУ доказательств наличия у неё полномочий по оборудованию объектов системами пожарной защиты и не выяснили, на основании каких нормативных актов возлагается такая обязанность.

5. Нарушение принципа законности и соразмерности

Возложение обязанности на учреждение, не наделённое соответствующими полномочиями, нарушает принцип законности. Обязанность может быть возложена только на орган или учреждение, которому законодательством предоставлены соответствующие полномочия.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Судебные акты, подлежащие отмене: 1. Решение Петропавловск-Камчатского городского суда Камчатского края от 12 октября 2023 года; 2. Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Камчатского краевого суда от 21 марта 2024 года; 3. Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 26 июня 2024 года.

Новое решение:

Административное исковое заявление заместителя военного прокурора удовлетворено частично.

Признано незаконным: Бездействие Министерства обороны Российской Федерации, выразившееся в необорудовании зданий и сооружений войсковой части системой пожарной сигнализации и системой оповещения о пожаре и управления эвакуацией.

Возложена обязанность: На Министерство обороны Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления кассационного определения в законную силу устранить нарушения требований пожарной безопасности, оборудовав конкретные здания и сооружения (с указанием инвентарных номеров) системой автоматической пожарной сигнализации и системой оповещения о пожаре и управления эвакуацией.

Отказано в удовлетворении требований к федеральному государственному бюджетному учреждению «Центральное жилищно-коммунальное управление» Министерства обороны Российской Федерации, федеральному казенному учреждению «Объединённое стратегическое командование Восточного военного округа», федеральному казенному учреждению «Войсковая часть [номер]».

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий граждан и организаций в отношениях с публичной властью

Определение устанавливает важный принцип: обязанность по устранению нарушений законодательства может быть возложена судом только на орган или учреждение, которому законодательством предоставлены соответствующие полномочия. Это защищает граждан и организации от произвольного возложения на них обязанностей, выходящих за пределы их компетенции, и одновременно гарантирует, что обязанность будет возложена на надлежащий субъект, способный её исполнить.

2. Стандарт мотивированности и обоснованности судебных решений

Определение подтверждает требование Постановления Пленума ВС РФ № 23 о том, что судебное решение должно быть принято в полном соответствии с нормами материального права. Суды обязаны проводить анализ компетенции органов и учреждений, на которые предлагается возложить обязанность, и не могут ограничиваться установлением факта нарушения законодательства.

3. Контроль соответствия внутриведомственных актов законодательству

Определение демонстрирует, что суд может и должен анализировать внутриведомственные акты (приказы, письма, руководства), издаваемые органами публичной власти, для установления распределения полномочий между подведомственными учреждениями. Письма заместителя Министра обороны и Руководство по коммунально-эксплуатационному обеспечению были использованы как доказательства распределения полномочий.

4. Связь с конституционными гарантиями

Определение связано с конституционными гарантиями: - Право на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ): Суд должен защитить права граждан, возложив обязанность на надлежащий субъект, способный её исполнить; - Принцип законности (ст. 15 Конституции РФ): Органы публичной власти должны действовать в пределах своей компетенции; - Принцип разделения властей (ст. 10 Конституции РФ): Суд не должен подменять органы исполнительной власти в определении распределения полномочий между подведомственными учреждениями, но должен контролировать соответствие этого распределения закону.

5. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция СКАД ВС РФ применима к иным категориям споров:

• **Оспаривание решений и действий органов публичной власти (гл. 22 КАС РФ