ВС РФ: отсутствие УИН в исполнительном листе — законное основание для отказа в возбуждении производства

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 16-КАД25-3-К4 от 2 апреля 2025 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам (СКАД) Верховного Суда Российской Федерации

Состав суда: Председательствующий Александров В.Н., судьи Абакумова И.Д. (судья-докладчик) и Калинина Л.А.

Стороны: - Административный истец (кассант): Комитет по управлению имуществом администрации городского округа — город Камышин Волгоградской области - Административный ответчик: Камышинский районный отдел судебных приставов Главного управления Федеральной службы судебных приставов Российской Федерации по Волгоградской области (ГУФССП России по Волгоградской области)

Категория спора: Глава 22 КАС РФ — оспаривание решений и действий (постановления судебного пристава-исполнителя об отказе в возбуждении исполнительного производства)

Обжалуемые судебные акты: - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 6 марта 2024 г. - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 13 августа 2024 г. - Исходное решение Камышинского городского суда Волгоградской области от 7 декабря 2023 г. (частично удовлетворившее требования)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Комитет по управлению имуществом оспаривал постановление судебного пристава-исполнителя Камышинского РОСП от 4 октября 2023 г. об отказе в возбуждении исполнительного производства. Отказ был мотивирован отсутствием в исполнительном листе уникального идентификатора начисления (УИН). Одновременно Комитет просил суд разъяснить необходимость включения УИН в исполнительный документ, выданный Камышинским городским судом.

Позиции сторон в первой инстанции:

Комитет утверждал, что предъявленный исполнительный лист соответствовал законодательству об исполнительном производстве, и отсутствие УИН не могло служить основанием для отказа в возбуждении производства. Кроме того, Комитет возражал против возложения на него обязанности формировать УИН, полагая это противоречащим действующему правовому регулированию.

Судебный пристав-исполнитель возражал против удовлетворения требований, ссылаясь на законодательство об исполнительном производстве.

Решение первой инстанции (Камышинский городской суд, 7 декабря 2023 г.):

Решение удовлетворено частично. Отменено постановление судебного пристава-исполнителя об отказе в возбуждении исполнительного производства. В удовлетворении остальной части требований (о разъяснении необходимости включения УИН) отказано.

Апелляционное определение (Волгоградский областной суд, 6 марта 2024 г.):

Решение суда первой инстанции отменено. Принято новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления в полном объёме.

Кассационное определение (Четвёртый кассационный суд, 13 августа 2024 г.):

Апелляционное определение оставлено без изменения.

Обращение в ВС РФ:

Комитет подал кассационную жалобу в Верховный Суд Российской Федерации с просьбой отменить обжалуемые судебные акты.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное противоречие между:

1. Интересом публичной администрации (Комитета как администратора доходов бюджета) в упрощении процедуры исполнения судебных актов о взыскании бюджетных поступлений и её позицией о том, что отсутствие УИН не должно препятствовать возбуждению исполнительного производства;

2. Интересом государства в оптимизации и прозрачности бюджетного процесса, выраженным в требовании о включении УИН в исполнительные документы для автоматизации перечисления денежных средств через ГИС ГМП и повышения оперативности наполнения бюджетов;

3. Распределением обязанностей между судом и администратором доходов: кто должен обеспечить наличие УИН в исполнительном документе — суд при его выдаче или администратор доходов при подаче заявления о возбуждении исполнительного производства.

Ключевая процессуальная проблема состоит в применении ст. 31 Закона об исполнительном производстве (основания для отказа в возбуждении производства) в контексте требований ст. 13 того же закона (требования к исполнительным документам) и Бюджетного кодекса РФ (статус администратора доходов бюджета).

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли отсутствие уникального идентификатора начисления в исполнительном листе, содержащем требование о взыскании задолженности по платежам в бюджет (в данном случае — арендной платы за муниципальное имущество), основанием для отказа судебного пристава-исполнителя в возбуждении исполнительного производства?

2. Относятся ли суммы арендной платы, пеней и штрафов за ненадлежащее исполнение условий договора аренды муниципального имущества к категории «задолженность по платежам в бюджет» в смысле части 1¹ ст. 13 Закона об исполнительном производстве?

3. На кого возложена обязанность по формированию УИН и включению его в исполнительный документ — на суд при выдаче исполнительного листа или на администратора доходов бюджета?

4. Действовал ли судебный пристав-исполнитель в соответствии с законом, отказав в возбуждении исполнительного производства по исполнительному листу с УИН, указанным как «0»?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ поддержал позицию апелляционного и кассационного судов, признав действия судебного пристава-исполнителя законными. Суд установил, что начиная с 20 июня 2022 г. указание УИН в исполнительном листе, содержащем требование о взыскании задолженности по платежам в бюджет, является обязательным требованием, и отсутствие надлежащего УИН служит законным основанием для отказа в возбуждении исполнительного производства в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 31 Закона об исполнительном производстве. Обязанность по формированию УИН и сообщению его в суд возложена на администратора доходов бюджета (в данном случае — на Комитет).

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативно-правовая база исполнительного производства и принципы его осуществления

Верховный Суд указал, что органы принудительного исполнения руководствуются Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, Федеральным законом от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (далее — Закон об исполнительном производстве), Федеральным законом от 1 октября 2019 г. № 328-ФЗ и другими нормативными правовыми актами (ст. 66 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «Об органах принудительного исполнения Российской Федерации»).

Основными принципами исполнительного производства являются принципы законности и своевременности совершения исполнительных действий, применения мер принудительного исполнения (пп. 1 и 2 ст. 4 Закона об исполнительном производстве).

Исполнительными действиями признаются совершаемые судебным приставом-исполнителем действия, направленные на создание условий для применения мер принудительного исполнения и на понуждение должника к полному, правильному и своевременному исполнению требований исполнительного документа (ч. 1 ст. 64 Закона об исполнительном производстве).

2. Требования к исполнительным документам и роль УИН

Согласно ч. 1 ст. 30 Закона об исполнительном производстве исполнительное производство возбуждается на основании исполнительного документа по заявлению взыскателя.

К исполнительным документам отнесены исполнительные листы, выдаваемые судами общей юрисдикции и арбитражными судами (п. 1 ч. 1 ст. 12 Закона об исполнительном производстве).

Требования к исполнительным документам содержатся в ст. 13 Закона об исполнительном производстве. Федеральным законом от 21 декабря 2021 г. № 417-ФЗ часть 1¹ ст. 13 Закона об исполнительном производстве была изложена в новой редакции, согласно которой в исполнительном документе, содержащем требование о взыскании задолженности по платежам в бюджет, наряду с информацией, указанной в ч. 1 ст. 13, должны содержаться: - уникальный идентификатор начисления; - информация, необходимая в соответствии с правилами заполнения расчетных документов, предусмотренными законодательством РФ о национальной платежной системе.

Данная редакция вступила в силу с 20 июня 2022 г.

3. Изменение формы бланка исполнительного листа

Форма бланка исполнительного листа утверждена постановлением Правительства РФ от 31 июля 2008 г. № 579. Постановлением Правительства РФ от 16 мая 2022 г. № 887 в форму бланка внесены изменения, вступившие в силу с 20 июня 2022 г., которые предусматривают необходимость указания УИН и информации, необходимой в соответствии с правилами заполнения расчетных документов.

В пункте 3 постановления Правительства РФ от 31 июля 2008 г. № 579 указано, что в случае изменения требований, предъявляемых к исполнительным листам законодательством РФ, до внесения соответствующих изменений в формы бланков такие исполнительные листы заполняются с учетом указанных требований.

Вывод: С 20 июня 2022 г. в исполнительном листе, содержащем требование о взыскании задолженности по платежам в бюджет, указание УИН является обязательным.

4. Соотношение УИН с иными платежными реквизитами

Верховный Суд отклонил довод Комитета о том, что указание иных платежных реквизитов (казначейского счета, кода бюджетной классификации) отменяет требование о содержании УИН. Суд подчеркнул, что из ч. 1 ст. 13 Закона об исполнительном производстве следует, что в исполнительном документе должны указываться как УИН, так и информация, необходимая в соответствии с правилами заполнения расчетных документов. Эти требования не исключают друг друга.

5. Правовой статус арендной платы как платежа в бюджет

Верховный Суд отклонил довод Комитета о том, что задолженность по арендной плате не является задолженностью по платежам в бюджет. Суд провел анализ Бюджетного кодекса РФ:

• В силу пп. 4 и 5 ст. 20, ст. 41, 42, п. 16 ст. 46, ст. 62 Бюджетного кодекса РФ доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, относятся к неналоговым доходам бюджетов.

• К доходам бюджетов от использования имущества относятся доходы, получаемые в виде арендной либо иной платы за передачу в возмездное пользование государственного и муниципального имущества.

• Суммы штрафов, неустоек, пеней, которые должны быть уплачены в соответствии с законом или договором в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств перед государственным (муниципальным) органом, подлежат зачислению в бюджет бюджетной системы РФ по нормативу 100 процентов.

• Казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предусмотрено в его учредительном документе. Доходы поступают в соответствующий бюджет (п. 3 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ).

Вывод: Правовой статус поступлений в виде арендной платы за использование государственного и муниципального имущества, пеней и штрафов за ненадлежащее выполнение условий договора аренды регламентируется бюджетным законодательством, которое относит их к неналоговым платежам в бюджет.

6. Роль администратора доходов бюджета и обязанность по формированию УИН

Статья 152 Бюджетного кодекса РФ относит администраторов доходов бюджета к участникам бюджетного процесса.

Администратор доходов бюджета — это орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, казенное учреждение, осуществляющие контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных платежей, пеней и штрафов, являющихся доходами бюджетов (ст. 6 Бюджетного кодекса РФ).

Администратор доходов бюджета обладает следующими бюджетными полномочиями (ст. 160 Бюджетного кодекса РФ): - осуществляет начисление, учет и контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов; - осуществляет взыскание задолженности по платежам в бюджет, пеней и штрафов; - предоставляет информацию, необходимую для уплаты денежных средств, в Государственную информационную систему о государственных и муниципальных платежах (ГИС ГМП) в соответствии с порядком, установленным Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее — Закон о предоставлении государственных и муниципальных услуг).

На основании ч. 3 ст. 213 Закона о предоставлении государственных и муниципальных услуг приказом Казначейства России от 12 мая 2017 г. № 11н утвержден Порядок ведения ГИС ГМП, пунктом 2.2 которого к участникам ГИС ГМП отнесены администраторы доходов бюджета.

Вывод: Комитет, на который как на администратора доходов возложена обязанность по учету и контролю за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, как участник ГИС ГМП, обязан: - сформировать УИН; - направить эти сведения в ГИС ГМП; - сообщить УИН в соответствующий суд для выдачи исполнительного листа в целях оптимизации процедуры исполнения судебного акта.

7. Содержание и назначение УИН

По смыслу действующего законодательства уникальный идентификатор начисления — это специальный номер (код), который формируется администратором доходов бюджета (администратором начислений) для конкретного платежа, являющегося источником формирования доходов бюджета бюджетной системы РФ.

УИН: - содержится в документе, являющемся основанием для уплаты; - позволяет идентифицировать отправителя и получателя платежа; - обеспечивает прозрачность операций со средствами бюджетов соответствующих уровней; - способствует повышению оперативности наполнения бюджетов за счет автоматизации процедуры перечисления денежных средств через ГИС ГМП и процесса принудительного исполнения.

8. Анализ исполнительного листа в конкретном деле

Как следует из материалов дела, в исполнительном листе серии ФС от 16 августа 2022 г., предъявленном в службу судебных приставов, указано значение УИН «0», что не соответствует порядку его формирования согласно приложению 15 к положению Центрального банка РФ от 29 июня 2021 г. № 762-П «О правилах осуществления перевода денежных средств». Таким образом, в указанном исполнительном документе отсутствует уникальный идентификатор начисления.

9. Отклонение довода о приказе Минфина РФ от 12 ноября 2013 г. № 107

Верховный Суд отклонил ссылку Комитета на приказ Министерства финансов РФ от 12 ноября 2013 г. № 107, указав, что этот приказ регламентирует правила оформления расчетных документов при перечислении денежных средств взыскателю по возбужденному исполнительному производству. Однако требование об указании УИН в исполнительном документе преследует иную цель — обеспечить оперативное поступление информации из ГИС ГМП в Федеральную службу судебных приставов РФ для целей принятия процессуального решения на начальной стадии принудительного исполнения (на стадии возбуждения исполнительного производства).

Положения приказа Минфина РФ допускают указание значения УИН «0» только при формировании расчетных документов, к которым исполнительные документы не относятся.

10. Основание для отказа в возбуждении исполнительного производства

Пунктом 4 ч. 1 ст. 31 Закона об исполнительном производстве предусмотрено, что судебный пристав-исполнитель выносит постановление об отказе в возбуждении исполнительного производства, если документ не является исполнительным либо не соответствует требованиям, предъявляемым к исполнительным документам, установленным ст. 13 данного федерального закона.

Вывод: Судебный пристав-исполнитель районного отделения, отказывая в возбуждении исполнительного производства по исполнительному листу серии ФС от 16 августа 2022 г., действовал в строгом соответствии с требованиями действующего законодательства.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Верховный Суд РФ не усмотрел существенных нарушений норм материального или процессуального права в решениях апелляционного и кассационного судов.

Однако анализ позволяет выделить следующие моменты:

1. Правильное толкование материального закона: Апелляционный и кассационный суды правильно применили ст. 13 и ст. 31 Закона об исполнительном производстве, признав, что отсутствие надлежащего УИН является основанием для отказа в возбуждении исполнительного производства.

2. Правильное определение правового статуса платежей: Суды апелляционной и кассационной инстанций правильно квалифицировали арендную плату, пени и штрафы как платежи в бюджет в смысле бюджетного законодательства, а не как частные платежи.

3. Правильное распределение обязанностей: Суды правильно возложили обязанность по формированию УИН на администратора доходов бюджета (Комитет), а не на суд, что соответствует Бюджетному кодексу РФ и Закону о предоставлении государственных и муниципальных услуг.

4. Отсутствие нарушения процессуальных норм: Суды не нарушили норм КАС РФ, в том числе: - ст. 14 КАС (активная роль суда) — суды надлежащим образом исследовали доказательства и применили материальное право; - ст. 62 КАС (распределение бремени доказывания) — бремя доказывания соответствия исполнительного документа требованиям закона лежит на взыскателе (Комитете), что было надлежащим образом применено.

Ошибка первой инстанции:

Камышинский городской суд ошибочно отменил постановление судебного пристава-исполнителя об отказе в возбуждении исполнительного производства, не учитывая обязательность УИН в исполнительном листе. Эта ошибка была исправлена апелляционным судом.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Определением СКАД ВС РФ:

1. Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 6 марта 2024 г. оставлено без изменения.

2. Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 13 августа 2024 г. оставлено без изменения.

3. Кассационная жалоба Комитета по управлению имуществом администрации городского округа — город Камышин Волгоградской области оставлена без удовлетворения.

Практический результат: Постановление судебного пристава-исполнителя об отказе в возбуждении исполнительного производства остаётся в силе. Административный иск Комитета полностью отклонён.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий государства в сфере бюджетного процесса

Определение устанавливает чёткий стандарт, согласно которому администраторы доходов бюджета (органы местного самоуправления, казенные учреждения и иные публичные субъекты) обязаны формировать и предоставлять УИН при обращении в суд за выдачей исполнительного листа. Это усиливает гарантии государства в части оптимизации и прозрачности бюджетного процесса, обеспечивает автоматизацию перечисления денежных средств и повышает оперативность наполнения бюджетов.

2. Стандарт мотивированности и полноты исполнительных документов

Верховный Суд установил, что исполнительный документ, содержащий требование о взыскании задолженности по платежам в бюджет, должен содержать не только традиционные реквизиты (наименование взыскателя, должника, размер задолженности), но и специальные реквизиты (УИН, информацию о правилах заполнения расчетных документов). Отсутствие этих реквизитов делает документ несоответствующим требованиям закона и служит основанием для отказа в возбуждении исполнительного производства.

3. Контроль соответствия нормативных актов вышестоящему законодательству

Определение демонстрирует, как Верховный Суд осуществляет контроль над соответствием постановлений Правительства РФ (в данном случае — о форме бланка исполнительного листа) федеральным законам (Закону об исполнительном производстве, Бюджетному кодексу). Суд подтвердил, что изменения в требования к исполнительным документам, внесённые Федеральным законом от 21 декабря 2021 г. № 417-ФЗ, надлежащим образом отражены в постановлении Правительства РФ от 16 мая 2022 г. № 887.

4. Связь с конституционными гарантиями

Определение опирается на конституционные принципы: - Законность (ст. 15 Конституции РФ) — судебный пристав-исполнитель действовал в строгом соответствии с требованиями закона; - Защита публичных интересов (ст. 7, 39 Конституции РФ) — требование об УИН направлено на защиту интересов государства в части прозрачности и эффективности бюджетного процесса; - Право на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ) — граждане и организации имеют право оспаривать решения судебных приставов в суде, что и было реализовано в данном деле.

5. Сферы применения позиции в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция Верховного Суда имеет значение для:

• Споров о взыскании обязательных платежей (гл. 32 КАС РФ) — при взыскании налогов, сборов, страховых взносов и иных обязательных платежей также требуется надлежащее оформление исполнительных документов с указанием УИН;

• Споров об оспаривании решений и действий публичных органов (гл. 22 КАС РФ) — определение показывает, что суды должны тщательно проверять соответствие решений органов принудительного исполнения требованиям материального закона;

• Споров о защите прав администраторов доходов бюджета — определение уточняет, что администраторы доходов несут ответственность за надлежащее оформление документов, необходимых для взыскания задолженности;

• **Административных споров