КС РФ обязал возмещать расходы на внесудебное обжалование при отмене незаконного решения

I. РЕКВИЗИТЫ АКТА

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 15-П от 31 марта 2025 года (далее — Постановление).

Заявитель: гражданин Д.А. Кислицын (индивидуальный предприниматель, страхователь в системе обязательного пенсионного страхования).

Повод к рассмотрению: жалоба гражданина Д.А. Кислицына на конституционность оспариваемых нормативных актов.

Основание к рассмотрению: обнаружившаяся неопределённость в вопросе о соответствии оспариваемых законоположений Конституции Российской Федерации (статья 125, пункт «а» части 4 Конституции РФ).

Оспариваемые нормы: 1. Часть четырнадцатая статьи 17 Федерального закона от 1 апреля 1996 года № 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системах обязательного пенсионного страхования и обязательного социального страхования» (далее — Закон о персонифицированном учете) — предусматривает право страхователя обжаловать решение о привлечении к ответственности в вышестоящий орган Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации в течение трёх месяцев со дня узнавания о нарушении прав.

1. Статья 15 Гражданского кодекса Российской Федерации — устанавливает право лица, чьё право нарушено, требовать полного возмещения причинённых убытков и раскрывает понятие убытков.

II. ФАБУЛА И ПОВОД ОБРАЩЕНИЯ

Конкретное дело заявителя

Гражданин Д.А. Кислицын, зарегистрированный в качестве индивидуального предпринимателя и являющегося страхователем своих работников в системе обязательного пенсионного страхования, представил в управление Пенсионного фонда России в городе Кирове (УПФР) сведения о работниках по форме СЗВ-М: - 12 мая и 3 июня 2020 года — формы с типом сведений «исходная»; - 12 и 18 августа 2020 года — формы с типом сведений «дополняющая» (для уточнения ранее поданной отчётности, содержащие информацию о 9 и 4 работниках соответственно, не указанных в первых формах).

Действия органа: УПФР, обнаружив неполноту представленных сведений, 30 сентября 2020 года составило два акта о выявлении правонарушений и приняло два решения о привлечении страхователя к ответственности с наложением санкций в размере 500 рублей за каждого работника, в отношении которого сведения не были представлены в «исходной» форме.

Внесудебное обжалование: Кислицын обжаловал решения УПФР в отделение Пенсионного фонда России по Кировской области, но жалобы оставлены без удовлетворения.

Судебное разбирательство: Кислицын обратился в Арбитражный суд Кировской области с заявлением о признании решений УПФР незаконными. Решениями от 28 июня 2021 года и от 12 августа 2021 года суд удовлетворил его требования. Судебные акты вступили в законную силу.

Требование о возмещении расходов: Кислицын заявил иск о взыскании расходов на оплату юридических услуг, связанных с внесудебным обжалованием решений УПФР (21 000 рублей). Решением от 16 февраля 2023 года Арбитражный суд Кировской области отказал в иске. Суды вышестоящих инстанций согласились с этим решением.

Позиция судов при отказе в возмещении расходов

Суды исходили из следующих аргументов: 1. Внесудебный порядок обжалования не является обязательным для последующего обращения в суд; 2. Кислицын сам выбрал обращение с жалобой в административном порядке, имея возможность обратиться сразу в суд; 3. Он несёт все имущественные риски оставления его жалобы административным органом без удовлетворения; 4. Возникновение расходов не связано с какими-либо виновными и незаконными действиями пенсионных органов (ссылка на статьи 15 и 1069 ГК РФ); 5. Признание решения УПФР недействительным не свидетельствует о незаконности и виновности его действий.

Конституционные права, которые заявитель считает нарушенными

Кислицын просит признать оспариваемые законоположения противоречащими: - Статье 45 Конституции РФ (право каждого защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещёнными законом); - Статье 46 Конституции РФ (части 1 и 2) (право на судебную защиту прав и свобод; право обжаловать решения, действия или бездействие органов государственной власти).

III. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Возникает противоречие между несколькими конституционными ценностями и принципами:

1. Право на государственную защиту прав и свобод (статьи 45, 46 Конституции РФ) — включая как судебную, так и внесудебную (административную) защиту;

2. Принцип равенства перед законом и судом (статья 19, часть 1 Конституции РФ) — в контексте различного правового режима возмещения расходов для лиц, обращающихся в суд, и лиц, использующих внесудебное обжалование;

3. Принцип справедливости и соразмерности — когда лицо, необоснованно привлечённое к публичной ответственности, несёт издержки на защиту своих прав независимо от избранного способа защиты, но возмещение этих издержек зависит от способа защиты;

4. Публичный интерес в развитии альтернативных механизмов урегулирования конфликтов — внесудебное обжалование снижает судебную нагрузку, но отсутствие гарантий возмещения расходов при использовании этого механизма снижает его практическую привлекательность.

Почему вопрос имеет конституционное значение

1. Неопределённость нормативного регулирования: Закон о персонифицированном учете предусматривает внесудебный порядок обжалования, но не содержит регламентации возмещения расходов, понесённых при использовании этого порядка. Статья 15 ГК РФ содержит общие правила о возмещении убытков, но их применение к расходам на внесудебное обжалование остаётся неясным.

2. Расходящееся правоприменение: Суды отказывают в возмещении расходов на внесудебное обжалование, ссылаясь на необязательность такого обжалования и отсутствие вины должностных лиц, хотя в административном процессе (по КоАП РФ) расходы на внесудебное обжалование возмещаются независимо от вины.

3. Баланс конституционно защищаемых интересов: Необходимо согласовать право на государственную защиту (включая внесудебную) с принципом справедливого распределения издержек и с интересом государства в развитии альтернативных механизмов разрешения конфликтов.

IV. ВОПРОС, РАЗРЕШАЕМЫЙ КС РФ

Соответствуют ли Конституции Российской Федерации часть четырнадцатая статьи 17 Федерального закона «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системах обязательного пенсионного страхования и обязательного социального страхования» и статья 15 Гражданского кодекса Российской Федерации в той мере, в какой они применяются при разрешении вопроса о возмещении расходов, понесённых страхователем в связи с внесудебным обжалованием решения о привлечении его к ответственности, в случае признания этого решения незаконным ввиду отсутствия противоправности в действиях (бездействии) страхователя?

Конкретнее: исключают ли эти нормы возможность возмещения таких расходов, и если исключают, то соответствует ли такое исключение конституционным гарантиям защиты прав и принципам равенства и справедливости?

V. ПОЗИЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

A. Итоговый вывод

Часть четырнадцатая статьи 17 Федерального закона о персонифицированном учете и статья 15 ГК РФ признаны не противоречащими Конституции РФ, однако в конституционно-правовом смысле они не исключают возмещения в разумных пределах необходимых расходов, понесённых страхователем в связи с внесудебным обжалованием решения о привлечении его к ответственности, в случае признания этого решения незаконным ввиду отсутствия противоправности в действиях страхователя, вне зависимости от установления вины должностных лиц органов государственного внебюджетного фонда.

Это означает, что нормы не дисквалифицированы, но их конституционно-правовой смысл истолкован таким образом, чтобы обязать суды при их применении учитывать право страхователя на возмещение расходов в указанных случаях.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционные основы государственной защиты прав и свобод

Конституционные нормы: - Статья 18 Конституции РФ: права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. - Статья 19, часть 1 Конституции РФ: все равны перед законом и судом. - Статья 45, часть 2 Конституции РФ: каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещёнными законом. - Статья 46, части 1 и 2 Конституции РФ: каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод; решения, действия или бездействие органов государственной власти и местного самоуправления могут быть обжалованы в суд.

Позиция Суда:

Из этих норм следует, что государство обязано создавать эффективные механизмы устранения любых нарушений прав и свобод человека и гражданина, в том числе допущенных его органами и должностными лицами. В сфере отношений, связанных с привлечением к публичной ответственности как одной из наиболее серьёзных форм ограничения прав и свобод, требуется повышенный уровень защиты.

Законодательные механизмы в этой сфере должны отвечать критериям справедливости, соразмерности и правовой безопасности, гарантируя эффективную защиту прав и свобод посредством справедливого правосудия (ссылка на постановления КС РФ от 12 мая 1998 года № 14-П, от 11 мая 2005 года № 5-П, от 27 мая 2008 года № 8-П, от 16 июня 2009 года № 9-П).

2. Роль судебной власти и альтернативные механизмы защиты

Позиция Суда:

Ведущую роль в государственной защите прав и свобод играет судебная власть. Суд окончательно разрешает спор о праве, чем предопределяется значение судебных решений как государственных правовых актов, выносимых именем Российской Федерации и имеющих общеобязательный характер.

Однако согласно Постановлению КС РФ от 31 января 2023 года № 5-П, фундаментальное значение правосудия не препятствует заинтересованным лицам использовать для обжалования решений, действий или бездействия органов публичной власти возможности внесудебного (административного) обжалования, вытекающие из статей 33 и 45 (часть 2) Конституции РФ.

Граждане и юридические лица, обладая правом обжалования в вышестоящих органах (инстанциях), могут прибегать к внесудебному способу защиты своих прав и свобод, когда он не запрещён законом и представляется им предпочтительным.

Ключевой принцип: законодатель, обеспечивая государственную защиту прав и свобод, обязан стремиться к тому, чтобы регулирование порядка обжалования не вводило необоснованных ограничений, препятствующих защите нарушенных прав и свобод всеми не запрещёнными законом способами. При признании альтернативных возможностей обжалования (в вышестоящий орган или в суд) законодателю надлежит предпринимать максимум усилий для их оптимального согласования (сопряжения).

3. Публично-правовая природа ответственности страхователей и конституционная гарантия защиты

Позиция Суда:

Ответственность страхователей, предусмотренная Законом о персонифицированном учете, является по своей природе публично-правовой, носящей по общему правилу карательный, а не восстановительный характер (ссылка на постановления КС РФ от 4 февраля 2019 года № 8-П и от 20 октября 2022 года № 45-П).

Устанавливая возможность подачи страхователем внесудебной жалобы в качестве альтернативы судебному порядку, Закон о персонифицированном учете конкретизирует применительно к отношениям в сфере организации персонифицированного учета конституционную гарантию государственной защиты прав и свобод человека и гражданина (статья 45 Конституции РФ).

4. Издержки на защиту нарушенных прав и их возмещение

Позиция Суда:

Необоснованное привлечение к публичной ответственности влечёт для гражданина или организации ряд негативных последствий, включая необходимость несения издержек на обращение к государственной защите. Такие издержки возникают независимо от избранного способа защиты нарушенных прав и могут стать следствием участия в процедурах, напрямую не связанных с судопроизводством.

Ключевой принцип: не обусловленные деятельностью самого лица потери, которые оно понесло для восстановления своих прав ввиду необходимости совершить действия, сопряженные с возбуждением судебного разбирательства и участием в нём, признаются судебными расходами и подлежат возмещению по правилам, установленным законодательством о том или ином виде судопроизводства (ссылка на постановления КС РФ от 15 июля 2021 года № 37-П, от 28 октября 2021 года № 46-П, от 19 марта 2024 года № 11-П).

Возмещение издержек при обязательном досудебном порядке:

С таким пониманием судебных расходов соотносится возмещение издержек, понесённых в связи с обращением к административным процедурам, исчерпание которых является обязательным для доступа к судебной защите. Согласно пункту 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 21 января 2016 года № 1 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении издержек, связанных с рассмотрением дела», когда законом либо договором предусмотрен претензионный или иной обязательный досудебный порядок урегулирования спора, расходы, вызванные соблюдением такого порядка, включая расходы на оплату юридических услуг, признаются судебными издержками и подлежат возмещению (ссылка на статьи 94 и 135 ГПК РФ, статьи 106 и 129 КАС РФ, статьи 106 и 148 АПК РФ).

Противоположная практика для необязательного внесудебного обжалования:

Однако для расходов, вызванных обращением к внесудебным формам государственной защиты, включая обжалование в порядке подчиненности, практикой выработана противоположная позиция. Согласно пункту 3 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 21 января 2016 года № 1, подобные издержки не являются судебными и не возмещаются согласно нормам главы 7 ГПК РФ, главы 10 КАС РФ и главы 9 АПК РФ. Суды отвергают возможность применения правил о распределении судебных расходов для возмещения затрат на внесудебное обжалование, поскольку такое обжалование не является обязательным для последующего обращения в суд.

5. Правовая позиция КС РФ от 15 июля 2020 года № 36-П о возмещении расходов при административной ответственности

Позиция Суда:

В Постановлении от 15 июля 2020 года № 36-П КС РФ признал, что его правовые позиции, касающиеся права на возмещение судебных расходов, в полной мере применимы к расходам, возникшим у привлекаемого к административной ответственности лица при рассмотрении дела об административном правонарушении, безотносительно к тому, понесены ли они при рассмотрении дела судом или иным органом.

Ключевой вывод из Постановления № 36-П: возмещение проигравшей стороной правового спора расходов другой стороне не обусловлено установлением её виновности в незаконном поведении — критерием наличия оснований для возмещения является итоговое решение, определяющее, в чью пользу спор разрешён.

КС РФ пришёл к выводу о том, что статьи 15, 16, 1069 и 1070 ГК РФ не противоречат Конституции РФ, поскольку они по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования не позволяют отказывать в возмещении расходов на оплату услуг защитника и иных расходов, связанных с производством по делу об административном правонарушении, лицам, в отношении которых дела были прекращены на основании пунктов 1 или 2 части 1 статьи 24.5 (отсутствие события или состава административного правонарушения) либо пункта 4 части 2 статьи 30.17 КоАП РФ (ввиду недоказанности обстоятельств) со ссылкой на недоказанность незаконности действий (бездействия) или наличие вины должностных лиц.

Применение этой позиции судами:

Суды, руководствуясь этим истолкованием норм гражданского законодательства о деликтной ответственности государства, исходят из того, что расходы на оплату юридических услуг, понесённые лицом в связи с обжалованием постановления о привлечении его к административной ответственности, подлежат возмещению независимо от наличия вины должностного лица, вынесшего постановление, и в том случае, если постановление было отменено за отсутствием события правонарушения во внесудебном порядке вышестоящим должностным лицом (ссылка на пункт 19 Обзора судебной практики Верховного Суда РФ № 2 (2021) от 30 июня 2021 года).

6. Дифференциация правил возмещения расходов и её конституционность

Позиция Суда:

Сама по себе дифференциация правил распределения (возмещения) расходов не может быть признана недопустимой (ссылка на Постановление КС РФ от 11 июля 2017 года № 20-П). Однако КС РФ не исключал оценку исходя из этих позиций регламентации распределения расходов, возникающих в связи с участием граждан и организаций в государственных процедурах, которые, напрямую не относясь к осуществлению судопроизводства, нацелены на защиту и восстановление их нарушенных прав.

Отсутствие универсального регулирования административных расходов:

В отличие от досудебной стадии уголовного процесса (где установлены правила возмещения процессуальных издержек потерпевшего в соответствии со статьей 131 УПК РФ) для различных административных процедур отсутствует общее (универсальное) регулирование распределения административных расходов (ссылка на Постановление КС РФ от 10 января 2023 года № 1-П).

Такое универсальное регулирование, будучи осуществленным на уровне федерального закона, могло бы содержать дифференцированные правила распределения расходов, включая в определённых объективно обусловленных случаях ограничение права участников таких процедур на возмещение расходов отдельных видов.

Отсутствие специального регулирования в Законе о персонифицированном учете:

Аналогичным образом Закон о персонифицированном учете не содержит какой-либо регламентации возмещения расходов страхователей, понесённых в связи с использованием предусмотренного в части четырнадцатой его статьи 17 внесудебного порядка обжалования решений территориальных органов государственного внебюджетного фонда.

7. Различие в условиях возмещения расходов для страхователей и их должностных лиц

Позиция Суда:

Как свидетельствует дело Кислицына, в контексте сложившейся правоприменительной практики условия возмещения расходов на внесудебную защиту от привлечения к ответственности существенно различаются для страхователей и их должностных лиц.

Для должностных лиц (на которых возложено ведение персонифицированного учета и представление отчётности): - Их административное преследование и защита ими своих прав осуществляются в рамках производства по делу об административном правонарушении (в соответствии с КоАП РФ); - Расходы, понесённые необоснованно привлеченными к административной ответственности должностными лицами вследствие использования средств государственной защиты, включая подачу жалобы в ведомственном порядке (пункт 3 части 1 статьи 30.1 КоАП РФ), подлежат возмещению исходя из правовых позиций КС РФ, сформулированных в Постановлении от 15 июля 2020 года № 36-П.

Для страхователей: - Привлечение страхователей к ответственности и его обжалование осуществляются в соответствии с Законом о персонифицированном учете, а не с КоАП РФ; - Для возмещения расходов страхователю требуется доказать факт совершения гражданско-правового деликта должностными лицами органов государственного внебюджетного фонда, что предполагает необходимость наличия их вины в возникновении расходов; - Суды не учитывают, обоснована ли отмена (признание незаконным) решения о привлечении к ответственности отсутствием противоправности в действиях (бездействии) страхователя (правомерностью его поведения).

Вывод Суда: такое различие в условиях возмещения расходов является проблемным с точки зрения конституционных принципов.

8. Применимость правовых позиций КС РФ к страхователям

Позиция Суда:

Отсутствуют основания для вывода о том, что правовые позиции КС РФ, сформулированные в Постановлении от 15 июля 2020 года № 36-П, неприменимы при разрешении требований страхователей о возмещении расходов, понесённых ими в связи с внесудебным обжалованием привлечения к ответственности за несоблюдение законодательства о персонифицированном учете, когда привлечение страхователя к ответственности было отменено (признано незаконным) ввиду отсутствия противоправности в его действиях (бездействии).

Противоположный подход расходился бы с конституционными принципами: - Принцип равенства всех перед законом и судом (статья 19, часть 1 Конституции РФ); - Принцип допустимости ограничения конституционных прав и свобод только федеральным законом (статья 55, часть 3 Конституции РФ).

9. Негативное влияние отсутствия гарантий возмещения на внесудебную защиту

Позиция Суда:

Лишение страхователей возможности возмещения расходов на внесудебное обжалование способно оказать негативное влияние на практическую значимость внесудебной формы государственной защиты по сравнению с защитой нарушенных прав в суде, которая позволяет возместить понесённые в связи с ней расходы.

Подобный подход: - Приводит вопреки статье 45 Конституции РФ к снижению уровня гарантий государственной защиты; - Не учитывает публичный интерес в расширении использования альтернативных механизмов урегулирования правовых конфликтов; - Не учитывает, что повышение эффективности подобных механизмов оказывает непосредственное влияние на объём судебной нагрузки (влечёт уменьшение количества споров, оканчивающихся в судах), а значит, на доступность правосудия в тех случаях, когда конфликт не может быть разрешен без вмешательства суда.

**10