ВС отменил снос жилого дома: суды ошибались, требуя разрешения для ИЖС

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № 18-КГ24-348-К4; Определение ВС РФ от 25 марта 2025 г.

Состав СКГД: Председательствующий Асташов С.В., судьи Марьина А.Н. и Петрушкина В.А. (докладчик).

Стороны: - Истец: Администрация муниципального образования городского округа города-курорта Сочи Краснодарского края (орган публичной власти) - Ответчики: Саакян Анаит Ваниковна и Саакян Кероп Манасович (граждане — собственники земельного участка и объекта недвижимости)

Категория спора: Жилищно-строительный спор; административно-правовой элемент (применение норм Градостроительного кодекса РФ); вещно-правовой спор о сносе самовольной постройки.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований истца: Администрация Сочи обратилась в суд с иском о сносе самовольной постройки — жилого дома, возведённого на земельном участке (кадастровый номер, площадь 562 кв. м) без надлежащего разрешения на строительство. Истец ссылалась на отсутствие разрешения на строительство и несоответствие параметров объекта (площадь 733,8 кв. м вместо согласованных 492 кв. м; 3 этажа вместо 2) уведомлению о планируемой реконструкции от 17 мая 2021 г. № 7742.

Возражения ответчиков: Ответчики оспаривали признание объекта самовольной постройкой, ссылаясь на то, что объект является результатом реконструкции существующего дома 1989 г. постройки, что уведомление было получено, и что отсутствие разрешения на строительство не является основанием для признания объекта самовольной постройкой для объектов индивидуального жилищного строительства.

Решение первой инстанции (Центральный районный суд г. Сочи, 15 ноября 2023 г.): Суд удовлетворил иск администрации, признав жилой дом самовольной постройкой, подлежащей сносу. Суд исходил из того, что: - разрешение на строительство не выдавалось; - параметры объекта превышают предельные параметры и не соответствуют уведомлению о строительстве; - применил ст. 222 ГК РФ и разъяснения Постановления Пленума ВС РФ от 12 декабря 2023 г. № 44 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке».

Постановление апелляции (Краснодарский краевой суд, 19 марта 2024 г.): Апелляционное определение оставило решение первой инстанции без изменения.

Постановление кассации (Четвёртый кассационный суд общей юрисдикции, 18 июня 2024 г.): Кассационный суд также оставил судебные акты без изменения.

Обращение в ВС РФ: Саакян А.В. и Саакян К.М. подали кассационную жалобу, прося отменить все судебные акты. Определением судьи ВС РФ Кротова М.В. от 17 февраля 2025 г. жалоба была передана в СКГД для рассмотрения в судебном заседании.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта: Спор возник между публичным интересом администрации в соблюдении градостроительного регламента и частным интересом собственников в сохранении реконструированного жилого дома. Конфликт касается толкования понятия «самовольная постройка» применительно к объектам индивидуального жилищного строительства (ИЖС), в частности:

1. Является ли отсутствие разрешения на строительство самостоятельным основанием для признания объекта ИЖС самовольной постройкой, учитывая ч. 17 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ, которая освобождает ИЖС от требования о выдаче разрешения на строительство?

2. Может ли нарушение согласованных в уведомлении параметров (площадь, этажность) служить безусловным основанием для сноса реконструированного объекта, или суд должен исследовать возможность приведения объекта в соответствие с градостроительным регламентом?

3. Как следует учитывать при проверке соответствия параметрам факт раздела земельного участка в период реконструкции?

Категория проблемы: Материально-правовая (применение норм ст. 222 ГК РФ, ст. 51 Градостроительного кодекса РФ, ст. 36 Земельного кодекса РФ) с элементами процессуально-правовой (распределение бремени доказывания, предмет судебного исследования).

Причина передачи на коллегию: Дело содержит вопросы единообразного применения Постановления Пленума ВС РФ № 44 от 12 декабря 2023 г., касающиеся критериев признания объекта самовольной постройкой и оснований для сноса либо приведения в соответствие.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли отсутствие разрешения на строительство самостоятельным основанием для признания объекта индивидуального жилищного строительства самовольной постройкой, учитывая, что ч. 17 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ не требует выдачи разрешения на строительство и реконструкцию таких объектов?

2. Какие нарушения градостроительных и строительных норм и правил являются существенными при возведении объекта ИЖС, и должен ли суд исследовать возможность приведения реконструированного объекта в соответствие с установленными требованиями, в том числе путём уменьшения несоответствия предельным параметрам?

3. Как следует определять предельные параметры разрешённого строительства и реконструкции при проверке соответствия объекта градостроительному регламенту, если земельный участок был разделён в период реконструкции?

4. Обязан ли суд при удовлетворении иска о сносе самовольной постройки предварительно установить устранимость нарушений и предусмотреть в решении оба возможных способа исполнения (снос или приведение в соответствие)?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ отменил судебные акты нижестоящих судов, найдя в них существенные нарушения норм материального права. Суды ошибочно признали объект индивидуального жилищного строительства самовольной постройкой исключительно по мотиву отсутствия разрешения на строительство, не исследовав вопрос о соответствии параметров реконструированного объекта градостроительному регламенту и не установив возможность приведения такой постройки в соответствие с установленными требованиями. СКГД подчеркнула, что основанием для признания объекта ИЖС самовольной постройкой могут служить только нарушения градостроительных и строительных норм и правил, а не отсутствие разрешения на строительство, и что суд обязан исследовать устранимость допущенных нарушений.

B. Развёрнутое обоснование

1. Исчерпывающий перечень признаков самовольной постройки и исключение отсутствия разрешения для объектов ИЖС

Применённые нормы: - Пункт 1 ст. 222 ГК РФ определяет самовольную постройку как здание, сооружение или другое строение, возведённые или созданные: - на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешённое использование которого не допускает строительства на нём данного объекта; - либо возведённые без получения необходимых согласований, разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил (при условии, что эти требования установлены на дату начала возведения и действуют на дату выявления).

• Часть 17 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ: «На строительство, реконструкцию объектов индивидуального жилищного строительства выдача разрешения на строительство не требуется».

• Пункт 3 Постановления Пленума ВС РФ № 44 от 12 декабря 2023 г.: «Возведение объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома без разрешения на строительство либо до направления уведомления о планируемом строительстве не является основанием для признания его самовольной постройкой».

Позиция СКГД: Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций нарушили закон, признав объект самовольной постройкой по мотиву отсутствия разрешения на строительство. Поскольку ч. 17 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ освобождает объекты ИЖС от требования о выдаче разрешения на строительство, отсутствие такого разрешения не может служить основанием для признания объекта самовольной постройкой. Основанием могут быть только нарушения градостроительных и строительных норм и правил, а не параметров, указанных в уведомлении о планируемом строительстве или реконструкции.

2. Различие между нарушением согласованных параметров и нарушением градостроительных норм и правил

Применённые нормы: - Пункт 24 Постановления Пленума ВС РФ № 44: реконструкция объекта недвижимости, вид разрешённого использования, предельные размеры или параметры которого не соответствуют градостроительному регламенту, допускается только путём приведения его в соответствие с градостроительным регламентом или путём уменьшения несоответствия предельным параметрам разрешённого строительства, реконструкции (со ссылкой на абзац шестой пункта 4 ст. 85 Земельного кодекса РФ и часть 9 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ).

• Часть 8 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ: земельные участки или объекты капитального строительства, параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения в соответствие, за исключением случаев, если использование опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

• Часть 9 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ: реконструкция может осуществляться только путём приведения объектов в соответствие с градостроительным регламентом или путём уменьшения несоответствия предельным параметрам.

Позиция СКГД: Нарушение согласованных в уведомлении параметров (площадь 733,8 кв. м вместо 492 кв. м; 3 этажа вместо 2) не является безусловным основанием для сноса реконструированного объекта. Суды должны были исследовать, соответствуют ли параметры реконструированного объекта градостроительному регламенту, действующему на день обращения в суд, и установить возможность приведения постройки в соответствие с предельными параметрами, установленными публичным образованием, в том числе путём уменьшения выявленных несоответствий.

3. Оценка существенности нарушений градостроительных и строительных норм и правил

Применённые нормы: - Пункт 29 Постановления Пленума ВС РФ № 44: наличие допущенного при возведении постройки нарушения градостроительных и строительных норм и правил является основанием для признания постройки самовольной, но суду следует оценить его существенность. Существенными являются нарушения, касающиеся предельного количества этажей, предельной высоты, нарушения строительных норм и правил, повлиявшие или способные повлиять на безопасность объекта и его конструкций.

• Пункт 29 Постановления Пленума ВС РФ № 44 (вторая часть): допущенное при возведении постройки незначительное нарушение градостроительных и строительных норм и правил (например, в части минимальных отступов от границ земельных участков или максимального процента застройки), не создающее угрозу жизни и здоровью граждан и не нарушающее права и интересы третьих лиц, может быть признано судом несущественным и не препятствующим возможности сохранения постройки.

Позиция СКГД: Суды не провели анализ существенности нарушений. Согласно заключению судебной строительно-технической экспертизы от 25 августа 2023 г., строение отвечает признакам индивидуального жилищного строительства, не создаёт угрозу жизни и здоровью третьих лиц и расположено в пределах границ земельного участка. Это указывает на то, что нарушения, если они имели место, могут быть признаны несущественными.

4. Обязанность суда исследовать устранимость нарушений и предусмотреть оба способа исполнения решения

Применённые нормы: - Пункт 30 Постановления Пленума ВС РФ № 44: независимо от того, заявлено ли истцом требование о сносе самовольной постройки либо о сносе или приведении её в соответствие, суд выносит на обсуждение вопрос об устранимости допущенных при её возведении нарушений градостроительных и строительных норм и правил, а в отношении самовольной постройки, возведённой с нарушением разрешённого использования земельного участка, — о возможности приведения её в соответствие с таким разрешённым использованием.

• Пункт 31 Постановления Пленума ВС РФ № 44: при установлении возможности устранения нарушений, суд принимает решение, предусматривающее оба возможных способа исполнения — о сносе самовольной постройки или о её приведении в соответствие с установленными требованиями, на что указывается в резолютивной части решения.

• Абзац четвёртый пункта 2 ст. 222 ГК РФ: самовольная постройка подлежит сносу или приведению в соответствие с параметрами, установленными правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, или обязательными требованиями к параметрам постройки, предусмотренными законом, осуществившим её лицом либо за его счёт.

Позиция СКГД: Суды не исследовали вопрос об устранимости нарушений и не установили возможность приведения реконструированного объекта в соответствие с градостроительным регламентом. По смыслу разъяснений Пленума, в случае самовольной реконструкции одним из возможных способов устранения нарушений может являться приведение постройки в соответствие с установленными требованиями, в том числе приведение её в первоначальное состояние.

5. Учёт факта раздела земельного участка при определении предельных параметров

Применённые нормы: - Пункт 9 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ: правила землепользования и застройки включают в себя градостроительные регламенты, которые определяют предельные размеры участков, предельные параметры разрешённого строительства и реконструкции.

• Часть 1 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ: правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия, а также обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц.

• Часть 1 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ: градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков.

Позиция СКГД: Земельный участок с кадастровым номером (спорный) был образован путём раздела исходного участка площадью 1 546 кв. м. Уведомление о планируемой реконструкции выдавалось с учётом параметров исходного участка. Однако при проверке предельных параметров реконструированного объекта не может учитываться совокупная площадь двух самостоятельных земельных участков, образованных в результате раздела, несмотря на их принадлежность одному правообладателю. Предельные параметры разрешённого строительства должны определяться исключительно с учётом площади участка, на котором реконструированный объект находится (562 кв. м).

Если в результате раздела земельного участка предельные параметры разрешённого строительства перестали соответствовать установленным параметрам градостроительных регламентов, то судам следовало поставить на обсуждение вопрос об устранимости этих нарушений, в том числе путём объединения принадлежащих собственнику земельных участков.

6. Принцип баланса интересов и защита собственника

Применённые нормы: - Часть 8 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ: земельные участки или объекты капитального строительства, параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения в соответствие, за исключением случаев опасности для жизни или здоровья человека.

• Пункт 1 Постановления Пленума ВС РФ № 44: собственник земельного участка может возводить на нём здания и сооружения, осуществлять их реконструкцию или снос, разрешать строительство на своём участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения правового режима земельного участка и законодательства о градостроительной деятельности, требований технических регламентов, экологических требований, санитарно-гигиенических правил и нормативов, требований пожарной безопасности и иных требований, предусмотренных законодательством.

Позиция СКГД: Собственник здания 1989 г. постройки и земельного участка вправе был использовать участок без установления срока приведения в соответствие с правилами землепользования и застройки. Согласно экспертизе, реконструированное строение не создаёт угрозу жизни и здоровью третьих лиц. Это обстоятельство должно быть учтено судом при разрешении вопроса о возможности сохранения постройки.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Существенные нарушения норм материального права:

1. Неправильное применение ст. 222 ГК РФ и ч. 17 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ. Суды признали объект самовольной постройкой исключительно по мотиву отсутствия разрешения на строительство, хотя закон освобождает объекты ИЖС от требования о выдаче разрешения. Это нарушение является существенным в смысле ст. 390.14 ГПК РФ, так как повлияло на исход дела — на основании этого ошибочного вывода суды удовлетворили иск о сносе.

2. Неисследование вопроса об устранимости нарушений. Суды не провели анализ, предусмотренный пунктами 30–31 Постановления Пленума ВС РФ № 44, о возможности приведения реконструированного объекта в соответствие с градостроительным регламентом. Это нарушение процессуально-правового характера (нарушение предмета судебного исследования), но оно существенно, так как без такого исследования невозможно правильно разрешить спор.

3. Неправильное определение предельных параметров разрешённого строительства. Суды не учли, что земельный участок был разделён в период реконструкции, и не исследовали, соответствуют ли параметры объекта градостроительному регламенту, действующему на день обращения в суд. Это нарушение норм материального права (ст. 36 Градостроительного кодекса РФ, пункт 24 Постановления Пленума № 44).

4. Неоценка существенности нарушений. Суды не провели анализ существенности нарушений в соответствии с пунктом 29 Постановления Пленума ВС РФ № 44. Согласно экспертизе, объект не создаёт угрозу жизни и здоровью, но суды не учли этого обстоятельства.

5. Неправильное применение абзаца четвёртого пункта 2 ст. 222 ГК РФ. Суды не предусмотрели в решении оба возможных способа исполнения (снос или приведение в соответствие), как требует закон.

Процессуально-правовые нарушения:

• Нарушение ст. 390.14 ГПК РФ: суды допустили существенные нарушения норм материального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав собственников.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Определением СКГД ВС РФ:

1. Отменены: - Решение Центрального районного суда г. Сочи Краснодарского края от 15 ноября 2023 г. - Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 19 марта 2024 г. - Определение судебной коллегии по гражданским делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 18 июня 2024 г.

2. Направлено на новое рассмотрение: в суд первой инстанции (Центральный районный суд г. Сочи).

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Влияние на практику нижестоящих судов

Определение СКГД устанавливает обязательный стандарт применения Постановления Пленума ВС РФ № 44 при рассмотрении споров о самовольных постройках, в частности:

• Суды должны различать отсутствие разрешения на строительство (которое не является основанием для признания объекта ИЖС самовольной постройкой) и нарушения градостроительных и строительных норм и правил (которые являются основанием).

• Суды обязаны исследовать вопрос об устранимости нарушений и возможности приведения объекта в соответствие с градостроительным регламентом, даже если истец требует только сноса.

• Суды должны оценивать существенность нарушений с учётом конкретных обстоятельств дела, в том числе наличия или отсутствия угрозы жизни и здоровью, нарушения прав третьих лиц.

• Суды должны предусматривать в решении оба способа исполнения (снос или приведение в соответствие), если возможность устранения нарушений установлена.

2. Защита какой стороны усиливается

Позиция собственников недвижимости усиливается. Определение защищает право собственников на сохранение реконструированных объектов, если они не создают угрозу жизни и здоровью и могут быть приведены в соответствие с градостроительным регламентом. Это особенно важно для собственников объектов ИЖС, которые освобождены от требования о выдаче разрешения на строительство.

Вместе с тем, позиция публичных образований (администраций) не ослабляется в части требования соблюдения градостроительных норм и правил — суды по-прежнему должны требовать приведения объектов в соответствие, но через механизм исследования устранимости нарушений, а не через автоматический снос.

3. Связь с ранее сформированными позициями ВС/КС РФ и обзорами практики

Определение развивает и уточняет позицию, сформулированную в Постановлении Пленума ВС РФ № 44 от 12 декабря 2023 г., которое само по себе было ответом на проблемы единообразного применения норм о самовольных постройках. СКГД конкретизирует:

• Пункт 3 Постановления Пленума № 44 о том, что возведение объекта ИЖС без разрешения на строительство не является основанием для признания его самовольной постройкой. СКГД подчёркивает, что это правило применяется и к реконструкции объектов ИЖС.

• Пункты 30–31 Постановления Пленума № 44 об обязанности суда исследовать устранимость нарушений. СКГД указывает, что эта обязанность распространяется на все случаи, независимо от того, какое требование заявил истец.

• Пункт 24 Постановления Пленума № 44 о том, что реконструкция объекта, параметры которого не соответствуют градостроительному регламенту, допускается путём приведения в соответствие или уменьшения несоответствия. СКГД развивает эту позицию, указывая, что суд должен исследовать возможность приведения в соответствие с регламентом, действующим на день обращения в суд.

4. Стандарт доказывания и распределение бремени

Распределение бремени доказывания:

• На истце (администрации) лежит бремя доказывания того, что объект является самовольной постройкой, то есть что он возведён с нарушением одного из признаков, переч