ВС РФ: постройка с разрешением на строительство не может быть самовольной

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № 18-КГ24-392-К4, Определение СКГД ВС РФ от 4 марта 2025 г.

Состав СКГД: Председательствующий Асташов С.В., судьи Марьина А.Н. и Петрушкина В.А. (судья-докладчик Петрушкин В.А.)

Стороны: - Истец: Соколова Оксана Юрьевна (гражданин, застройщик, арендатор земельного участка) - Ответчик: администрация муниципального образования Абинский район (орган местного самоуправления)

Категория спора: Жилищно-строительный спор о признании права собственности на объект капитального строения (магазин), возведённый на земельном участке, предоставленном по договору аренды; вопрос о признании постройки самовольной и о законности отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований истца:

Соколова О.Ю. обратилась в суд с иском о признании права собственности на объект капитального строения (магазин). Истец ссылалась на следующие обстоятельства:

• На основании договора аренды от 17 декабря 2003 г. и дополнительного соглашения от 1 ноября 2004 г. ей предоставлен земельный участок площадью 300 кв.м на срок 49 лет для строительства и эксплуатации магазина и кафе.
• 29 августа 2022 г. администрация выдала разрешение на строительство магазина по указанному адресу (срок действия продлён до 29 октября 2023 г.).
• 6 марта 2023 г. подписан акт о выполнении технических условий.
• 16 мая 2023 г. выполнен технический план здания.
• Истец обратилась в администрацию с заявлением о получении разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Возражения ответчика и отказ администрации:

1 июня 2023 г. администрация отказала в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, мотивируя отказ тем, что построенное здание не соответствует разделу «Архитектурные решения» и «Эскизному проекту», представленным при получении разрешения на строительство. Отказ в судебном порядке не был оспорен.

Решение суда первой инстанции (6 октября 2023 г.):

Абинский районный суд Краснодарского края удовлетворил иск. Суд руководствовался ст. 222 и 263 ГК РФ, подп. 2 п. 1 ст. 40 ЗК РФ и исходил из того, что: - Соколова О.Ю. имела право на застройку земельного участка и разрешение на строительство; - строение возведено в границах участка с соблюдением целевого назначения; - объект отвечает градостроительным, строительным и иным нормам и правилам; - не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц; - не создаёт угрозу жизни и здоровью граждан; - соответствует проектной документации и конструктивным решениям (подтверждено судебной строительно-технической экспертизой от 4 сентября 2023 г.).

Постановление апелляции (23 января 2024 г.):

Судебная коллегия по гражданским делам Краснодарского краевого суда отменила решение суда первой инстанции и отказала в удовлетворении иска. Апелляционный суд, ссылаясь на ст. 222 ГК РФ, пришёл к выводу, что: - Соколова О.Ю. самовольно произвела замену строительных материалов; - вследствие этого проектная документация перестала соответствовать фактически построенному объекту; - без внесения изменений в разрешение на строительство введение объекта в гражданский оборот создаёт условия для легализации незаконного строения.

Постановление кассации (18 июня 2024 г.):

Судебная коллегия по гражданским делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции оставила апелляционное определение без изменения, согласившись с выводами апелляционного суда.

Кассационная жалоба в ВС РФ:

Соколова О.Ю. подала кассационную жалобу, прося отменить апелляционное и кассационное определения. Определением судьи ВС РФ Марьина А.Н. от 21 января 2025 г. жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании СКГД ВС РФ.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта:

Спор возник между интересом застройщика (арендатора) в признании права собственности на возведённое строение и позицией органа местного самоуправления, отказавшего в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию под предлогом несоответствия строения проектной документации. Конфликт касается:

1. Толкования понятия "самовольная постройка" — является ли постройка самовольной, если она возведена на основании разрешения на строительство, но администрация впоследствии отказала в разрешении на ввод в эксплуатацию, ссылаясь на несоответствие проекту?

2. Распределения бремени доказывания — кто должен доказывать наличие или отсутствие замены строительных материалов: администрация (как орган, отказавший в разрешении) или застройщик?

3. Законности отказа администрации — может ли отказ в выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию быть основанием для отказа в признании права собственности, если объект соответствует проектной документации по результатам судебной экспертизы?

4. Применения ст. 222 ГК РФ — какие условия должны быть соблюдены для признания права собственности на постройку, возведённую с разрешением на строительство, но без разрешения на ввод в эксплуатацию?

Категория проблемы: Материально-правовая (применение норм гражданского, земельного и градостроительного права) с процессуально-правовым аспектом (распределение бремени доказывания, оценка доказательств).

Почему дело передано на коллегию:

Дело содержит существенные нарушения норм материального и процессуального права, повлиявшие на исход дела (ст. 390.4 ГПК РФ), и требует уточнения применения ст. 222 ГК РФ в контексте современного градостроительного законодательства и Постановления Пленума ВС РФ № 44 от 12 декабря 2023 г.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли постройка, возведённая на основании разрешения на строительство и соответствующая проектной документации по результатам судебной экспертизы, самовольной постройкой в смысле ст. 222 ГК РФ, если администрация отказала в выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию?

2. Какие условия п. 3 ст. 222 ГК РФ должны быть установлены судом для признания права собственности на постройку, возведённую с разрешением на строительство?

3. Кто несёт бремя доказывания наличия замены строительных материалов и несоответствия объекта проектной документации — администрация (как орган, отказавший в разрешении) или застройщик?

4. Может ли суд проверить законность отказа администрации в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию при рассмотрении иска о признании права собственности на постройку, если этот отказ не был оспорен в административном порядке?

5. Допускается ли замена строительных материалов на эквивалентные по качеству при условии соответствия объекта проектной документации?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ пришёл к выводу, что постройка, возведённая на земельном участке, предоставленном по договору аренды, на основании выданного администрацией разрешения на строительство и соответствующая проектной документации по результатам судебной экспертизы, не может быть признана самовольной постройкой. Отказ администрации в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, не основанный на нормах градостроительного законодательства, противоречит закону и не может служить основанием для отказа в признании права собственности. Суд апелляционной инстанции допустил существенные нарушения норм материального права, переоценив доказательства без надлежащих оснований и не учитывая результаты судебной экспертизы.

B. Развёрнутое обоснование

1. Условия признания права собственности на самовольную постройку (ст. 222 ГК РФ)

Применённая норма: п. 3 ст. 222 ГК РФ.

Верховный Суд РФ указал, что право собственности на самовольную постройку может быть признано судом при одновременном соблюдении следующих условий:

• лицо, осуществившее постройку, имеет права на земельный участок, допускающие строительство на нём данного объекта;
• на день обращения в суд постройка соответствует установленным требованиям;
• сохранение постройки не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц и не создаёт угрозу жизни и здоровью граждан.

Вывод СКГД: Все три условия в данном деле соблюдены: - Соколова О.Ю. имела право на застройку земельного участка на основании договора аренды от 17 декабря 2003 г. и дополнительного соглашения от 1 ноября 2004 г., предоставившего участок на 49 лет; - постройка соответствует установленным требованиям (подтверждено судебной экспертизой от 4 сентября 2023 г., согласно которой здание соответствует проектной документации и конструктивным решениям, соответствует строительным нормам и правилам, требованиям Федерального закона от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», требованиям пожарной безопасности); - сохранение постройки не нарушает права других лиц и не создаёт угрозу жизни и здоровью граждан.

2. Постановление Пленума ВС РФ № 44 от 12 декабря 2023 г. и критерий недобросовестного поведения

Применённый источник: п. 43 Постановления Пленума ВС РФ от 12 декабря 2023 г. № 44 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке».

Верховный Суд РФ в определении ссылается на разъяснение Пленума о том, что:

• признание права собственности на самовольную постройку в судебном порядке является исключительным способом защиты права, который может применяться в отсутствие со стороны истца очевидных признаков явного и намеренного недобросовестного поведения;
• иск о признании права собственности на самовольную постройку подлежит удовлетворению, если единственным признаком самовольной постройки является отсутствие необходимых согласований и разрешений, к получению которых лицо принимало надлежащие меры;
• при установлении факта недобросовестного поведения застройщика (например, если лицо обращалось за выдачей разрешения на строительство лишь для вида, действуя в обход закона), суд вправе отказать в признании права собственности (ст. 10 ГК РФ).

Вывод СКГД: В данном деле отсутствуют признаки недобросовестного поведения Соколовой О.Ю. Она надлежащим образом получила разрешение на строительство, выполнила технические условия, подготовила технический план. Администрация не представила доказательств замены строительных материалов.

3. Понятие самовольной постройки в контексте разрешения на строительство

Ключевой вывод СКГД:

«Следует отметить, что поскольку здание возведено в соответствии с земельным и градостроительным законодательством, при наличии полученного в установленном законом порядке разрешения на строительство, такой объект не может быть признан самовольной постройкой».

Верховный Суд РФ подчеркнул, что наличие разрешения на строительство, выданного в установленном порядке, исключает квалификацию объекта как самовольной постройки, даже если впоследствии администрация отказала в разрешении на ввод в эксплуатацию.

4. Распределение бремени доказывания и оценка доказательств

Применённые нормы: ст. 56 ГПК РФ (распределение бремени доказывания).

Верховный Суд РФ указал, что администрация, отказавшая в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию и оспаривающая законность возведённого строения, должна представить доказательства замены строительных материалов. Суд первой инстанции установил, что:

• в разделе 4 проектной документации «Конструктивные решения» определены технические решения в отношении основных элементов здания (фундамент, стены, кровля, двери, окна, полы);
• в рамках судебной экспертизы эксперт сопоставил фактические конструктивные решения с проектной документацией и выявил, что все элементы соответствуют проекту и разрешительной документации;
• администрацией не были представлены доказательства замены строительных материалов.

Вывод СКГД: Поскольку администрация не представила доказательств замены материалов, оснований для отмены решения суда первой инстанции не имелось. Суд апелляционной инстанции, переоценив доказательства без надлежащих оснований, допустил существенное нарушение норм материального права.

5. Допустимость замены строительных материалов на эквивалентные

Новая позиция СКГД:

«Следует учитывать, что внесение незапланированных структурных (архитектурных) изменений либо замена строительных материалов, указанных в проектной документации, на эквивалентные по качеству материалы при условии, что объект будет соответствовать проектной документации, не может служить основанием для отказа во введении объекта в эксплуатацию».

Это положение устанавливает важный принцип: замена материалов на эквивалентные по качеству допускается, если объект в целом соответствует проектной документации. Это отражает принцип разумности и соразмерности при применении строительного законодательства.

6. Законность отказа администрации и применение ст. 12 ГК РФ

Применённые нормы: ст. 12 ГК РФ (способы защиты гражданских прав), ч. 6 ст. 55 Градостроительного кодекса РФ.

Верховный Суд РФ указал, что защита гражданских прав осуществляется, в частности, путём неприменения судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону.

Основания для отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию установлены в ч. 6 ст. 55 Градостроительного кодекса РФ. Поскольку в данном случае таких оснований установлено не было (объект соответствует проектной документации и требованиям безопасности), решение администрации от 1 июня 2023 г. № 3865-01-21.9/23 противоречит закону и не может быть принято во внимание.

Вывод: Отказ администрации был незаконен, и суд вправе не учитывать его при разрешении спора о признании права собственности.

7. Проверка законности отказа администрации при рассмотрении иска о признании права собственности

Применённые нормы: ч. 8 ст. 55 Градостроительного кодекса РФ.

Верховный Суд РФ разъяснил важный процессуальный момент:

«Сам факт неоспаривания застройщиком отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию в порядке, предусмотренном частью 8 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации, не исключает право суда обеспечить проверку законности такого акта уполномоченного органа при рассмотрении дела о признании права собственности на постройку».

Это означает, что суд может и должен проверить законность отказа администрации в рамках рассмотрения иска о признании права собственности, даже если этот отказ не был оспорен в административном порядке.

8. Принцип правовой определённости

Верховный Суд РФ отметил, что в целях обеспечения принципа правовой определённости, поскольку уполномоченный орган в публичном акте отказал в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию и оспаривает законность возведённого строения, спор о признании права собственности на основании п. 3 ст. 222 ГК РФ подлежит разрешению по существу.

9. Судебная экспертиза как основной источник доказательств

Применённые нормы: п. 1 ст. 79 ГПК РФ.

Верховный Суд РФ подчеркнул значение судебной строительно-технической экспертизы, проведённой судом первой инстанции. Заключение эксперта от 4 сентября 2023 г. № 158-03/2023 установило, что:

• здание магазина соответствует проектной документации и конструктивным решениям;
• объект не создаёт угрозу жизни и здоровью граждан;
• соответствует строительным нормам и правилам, а также нормам пожарной безопасности.

Это заключение явилось решающим доказательством соответствия объекта установленным требованиям.

10. Критика выводов апелляционного суда

Верховный Суд РФ указал, что суд апелляционной инстанции:

• дал иную оценку представленным документам без надлежащих оснований;
• указал на замену строительных материалов, но администрация не представила доказательств такой замены;
• ошибочно заключил, что введение объекта в гражданский оборот без внесения изменений в разрешение на строительство создаёт условия для легализации незаконного строения, хотя этот вывод не основан на нормах градостроительного законодательства;
• не учёл, что объект возведён в период срока действия разрешения на строительство (до 29 октября 2023 г.).

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибки апелляционного суда (23 января 2024 г.)

1. Существенное нарушение норм материального права (ст. 222 ГК РФ): - Апелляционный суд квалифицировал постройку как самовольную, несмотря на наличие разрешения на строительство, выданного администрацией в установленном порядке. - Суд не установил наличие недобросовестного поведения Соколовой О.Ю., требуемого п. 43 Постановления Пленума ВС РФ № 44.

2. Нарушение правил распределения бремени доказывания (ст. 56 ГПК РФ): - Апелляционный суд возложил на истца бремя опровержения утверждений администрации о замене строительных материалов, хотя администрация, как орган, отказавший в разрешении, должна была представить доказательства такой замены. - Администрация не представила никаких доказательств замены материалов, но апелляционный суд всё равно принял её позицию.

3. Необоснованная переоценка доказательств: - Апелляционный суд проигнорировал заключение судебной экспертизы от 4 сентября 2023 г., в котором эксперт установил соответствие объекта проектной документации и конструктивным решениям. - Суд не привёл конкретных фактов, подтверждающих замену строительных материалов.

4. Нарушение норм градостроительного законодательства (ч. 6 ст. 55 Градостроительного кодекса РФ): - Апелляционный суд не проверил законность отказа администрации в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию. - Отказ администрации не был основан на установленных законом основаниях, так как объект соответствовал проектной документации и требованиям безопасности.

5. Ошибочное применение принципа правовой определённости: - Апелляционный суд заключил, что введение объекта в гражданский оборот без внесения изменений в разрешение на строительство создаёт условия для легализации незаконного строения, хотя это не основано на нормах градостроительного законодательства.

Ошибки кассационного суда (18 июня 2024 г.)

Кассационный суд, оставив апелляционное определение без изменения, воспроизвёл все ошибки апелляционного суда и не провёл самостоятельной проверки законности и обоснованности апелляционного решения.

Квалификация ошибок в смысле ст. 387, 390.14 ГПК РФ

Допущенные нарушения являются существенными в смысле ст. 390.4 ГПК РФ, так как:

• они касаются применения норм материального права (ст. 222 ГК РФ, ч. 6 ст. 55 Градостроительного кодекса РФ);
• они повлияли на исход дела (привели к отказу в удовлетворении иска);
• без их устранения невозможна защита нарушенного права собственности истца.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Определением СКГД ВС РФ от 4 марта 2025 г.:

1. Отменены: - апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 23 января 2024 г.; - определение судебной коллегии по гражданским делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 18 июня 2024 г.

2. Оставлено в силе: - решение Абинского районного суда Краснодарского края от 6 октября 2023 г. об удовлетворении иска Соколовой О.Ю. о признании права собственности на объект капитального строения (магазин).

Дело не направлено на новое рассмотрение. Решение суда первой инстанции вступает в силу и подлежит исполнению.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Влияние на практику нижестоящих судов

Определение СКГД ВС РФ устанавливает чёткий стандарт для судов при рассмотрении исков о признании права собственности на постройки, возведённые с разрешением на строительство:

• Постройка, возведённая на основании разрешения на строительство, не может быть квалифицирована как самовольная, даже если администрация впоследствии отказала в разрешении на ввод в эксплуатацию.
• Суды должны проверять законность отказа администрации в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, применяя ст. 12 ГК РФ (неприменение противоречащего закону акта).
• Администрация несёт бремя доказывания наличия замены строительных материалов или несоответствия объекта проектной документации.
• Судебная экспертиза имеет решающее значение при установлении соответствия объекта проектной документации и требованиям безопасности.

2. Защита какой стороны усиливается

Усиливается защита прав застройщика (арендатора земельного участка):

• Застройщик, получивший разрешение на строительство и надлежащим образом возведший объект в соответствии с проектной документацией, получает гарантию признания права собственности на постройку.
• Суды не могут отказать в признании права собственности только на основании отказа администрации в выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию, если этот отказ незаконен.
• Застройщик защищен от произвольных действий администрации, которая может отказать в разрешении на ввод объекта в эксплуатацию без надлежащих оснований.

Ограничивается дискреция администрации:

• Администрация не может отказать в разрешении на ввод объекта в эксплуатацию, если объект соответствует проектной документации и требованиям безопасности.
• Администрация должна представить конкретные доказательства несоответствия объекта проектной документации, а не просто ссылаться на возможность замены материалов.

3. Связь с ранее сформированными позициями ВС/КС РФ и обзорами практики

Определение СКГД развивает и конкретизирует положения:

• Постановления Пленума ВС РФ № 44 от 12 декабря 2023 г. о самовольной постройке, в частности о критериях недобросовестного поведения и об исключительном характере признания права собственности на самовольную постройку.
• **Ст. 10