ВС РФ: отсутствие разрешения на строительство дома не основание для сноса, если оно не требовалось по закону

Судебная коллегия по гражданским делам

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер определения: № 18-КГ24-279-К4

Дата: 25 февраля 2025 г.

Состав СКГД: - Председательствующий: Марьина А.Н. - Судьи: Горшков В.В., Петрушкин В.А. - Докладчик: Горшков В.В.

Стороны: - Истец: Администрация муниципального образования г. Новороссийск (орган публичной власти) - Ответчик: Лидер Лариса Евгеньевна (гражданин, собственник земельного участка) - Встречный истец: Лидер Лариса Евгеньевна

Категория спора: Жилищно-строительный спор; признание постройки самовольной; защита прав собственника земельного участка; административно-правовой конфликт между органом местного самоуправления и гражданином.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований и возражений

Иск администрации г. Новороссийска: - Требование о сносе самовольной постройки (трёхэтажного здания) - Признание действий Лидер Л.Е. по производству строительных и иных работ незаконными - Возложение обязанности прекратить строительно-монтажные работы

Основание иска: Возведение здания без разрешительной документации, с нарушением допустимых норм отступов, предположительно для разделения на квартиры или для коммерческой деятельности (краткосрочное проживание).

Встречный иск Лидер Л.Е.: - Требование о сохранении строения в реконструированном состоянии (92% готовности) - Признание права собственности на реконструированный объект - Внесение изменений в Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН)

Возражения ответчика: Лидер Л.Е. признала, что реконструкция произведена без получения разрешения, но полагала, что имеются основания для сохранения объекта.

Решение первой инстанции (22 августа 2023 г.)

Октябрьский районный суд г. Новороссийска: - Отказано в удовлетворении иска администрации - Частично удовлетворён встречный иск Лидер Л.Е.

Ключевые мотивы: Суд принял во внимание заключение судебной строительно-технической экспертизы, согласно которому спорный объект соответствует требованиям строительных, пожарных, санитарных норм и правил, не создаёт угрозу жизни и здоровью граждан. Суд исходил из того, что Лидер Л.Е. предпринимались надлежащие меры к легализации реконструированного объекта.

Апелляционное определение (19 декабря 2023 г.)

Судебная коллегия по гражданским делам Краснодарского краевого суда: - Отменено решение суда первой инстанции - Постановлено новое решение: - Удовлетворён иск администрации - Действия Лидер Л.Е. признаны незаконными - На Лидер Л.Е. возложена обязанность прекратить строительно-монтажные работы до приведения объекта в соответствие с требованиями законодательства - Трёхэтажный объект признан самовольной постройкой - На Лидер Л.Е. возложена обязанность осуществить снос объекта - Определена судебная неустойка за неисполнение - Отказано в удовлетворении встречных исковых требований

Ключевые мотивы апелляции: Реконструкция произведена без разрешительной документации, что указывает на самовольность. Объект расположен частично на смежных земельных участках, нарушены минимально допустимые отступы. Превышен максимальный процент застройки участка (71,9% при допустимых 40%).

Определение кассационного суда (25 апреля 2024 г.)

Судебная коллегия по гражданским делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции: - Оставлено без изменения апелляционное определение

Определение о взыскании судебных расходов (1 августа 2024 г.)

Октябрьский районный суд г. Новороссийска: - С Лидер Л.Е. взысканы судебные расходы

Кассационная жалоба в ВС РФ

Лидер Лариса Евгеньевна обратилась в ВС РФ с требованием: - Отмены апелляционного определения и определения кассационного суда - Оставления в силе решения суда первой инстанции

Определением судьи ВС РФ Кротова М.В. от 14 января 2025 г. кассационная жалоба с делом переданы на рассмотрение в судебном заседании СКГД ВС РФ.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Спор возник между публичным интересом (соблюдение градостроительного законодательства, защита прав соседей, соблюдение правил землепользования и застройки) и частным интересом собственника земельного участка (право на реконструкцию жилого дома, защита права собственности, сохранение объекта с высокой степенью готовности).

Конфликт заключается в различном толковании: 1. Понятия "самовольная постройка" — является ли отсутствие разрешения на строительство самостоятельным основанием для признания постройки самовольной, или необходимо учитывать иные обстоятельства (соответствие строительным нормам, отсутствие угрозы жизни и здоровью, возможность устранения нарушений)?

1. Принципа пропорциональности — является ли снос объекта адекватной мерой при наличии возможности приведения его в соответствие с установленными требованиями?

2. Применения новых норм Градостроительного кодекса РФ — распространяются ли на данный случай положения о том, что для строительства/реконструкции объектов индивидуального жилищного строительства не требуется разрешение на строительство (с 4 августа 2018 г.)?

3. Оценки доказательств — надлежащим ли образом суд апелляционной инстанции оценил заключение судебной экспертизы, которое свидетельствовало о соответствии объекта строительным нормам и возможности устранения выявленных нарушений?

Категория проблемы

Материально-правовая (применение норм ГК РФ, Земельного кодекса РФ, Градостроительного кодекса РФ, Водного кодекса РФ) и процессуально-правовая (оценка доказательств, мотивировка судебного акта, соблюдение принципов состязательности и равноправия сторон).

Почему дело передано на коллегию

Дело содержит существенные нарушения норм материального и процессуального права, которые повлияли на исход дела и требуют единообразного толкования положений о самовольной постройке в контексте современного законодательства о градостроительстве (в частности, изменений, внесённых Федеральным законом от 3 августа 2018 г. № 340-ФЗ). Кроме того, дело имеет значение для формирования единообразной судебной практики по применению Постановления Пленума ВС РФ от 12 декабря 2023 г. № 44 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке».

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли отсутствие разрешения на строительство самостоятельным и достаточным основанием для признания объекта индивидуального жилищного строительства самовольной постройкой, подлежащей сносу, если на дату начала возведения объекта действовало законодательство, исключающее обязанность по получению такого разрешения?

2. Должен ли суд при рассмотрении требования о сносе самовольной постройки проверить возможность устранения допущенных при её возведении нарушений градостроительных и строительных норм и правил, и если такая возможность установлена, может ли суд отказать в удовлетворении требования о сносе?

3. Надлежащим ли образом суд апелляционной инстанции оценил заключение судебной строительно-технической экспертизы, которое свидетельствовало о соответствии спорного объекта требованиям строительных норм и правил и возможности устранения выявленных нарушений путём получения согласий собственников смежных земельных участков?

4. Соблюдены ли требования о законности и обоснованности судебного акта, если суд апелляционной инстанции не привёл мотивов несогласия с заключением эксперта и не проверил возможность устранения нарушений?

5. Распространяются ли на возведённый объект положения ч. 12 ст. 70 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», позволяющие осуществлять государственный кадастровый учёт и регистрацию прав на жилой дом, созданный на земельном участке для индивидуального жилищного строительства, на основании только технического плана и правоустанавливающего документа?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ занял позицию, что отсутствие разрешения на строительство само по себе не является достаточным основанием для признания объекта индивидуального жилищного строительства самовольной постройкой, подлежащей сносу, если на дату начала возведения объекта действовало законодательство, исключающее обязанность по получению такого разрешения. Суд должен проверить возможность устранения допущенных при возведении нарушений и оценить их существенность. Снос объекта является крайней мерой государственного вмешательства и должен быть соразмерен допущенному нарушению. Суд апелляционной инстанции допустил существенные нарушения норм материального и процессуального права, не учтя положения современного законодательства о градостроительстве и не надлежащим образом оценив доказательства.

B. Развёрнутое обоснование

1. Требования к постановлению законного и обоснованного решения

В соответствии со ст. 2, 195, 196, 198 ГПК РФ и разъяснениями, содержащимися в пп. 2 и 3 Постановления Пленума ВС РФ от 19 декабря 2003 г. № 23 «О судебном решении», для постановления законного и обоснованного решения суду необходимо: - дать квалификацию отношениям сторон спора; - определить закон, регулирующий эти правоотношения; - установить все значимые обстоятельства, подтвердив их исследованными доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости; - изложить обоснование своих выводов в мотивировочной части судебного акта; - сформулировать решение по спору в резолютивной части так, чтобы оно было исполнимым.

Вывод ВС РФ: Постановленные судебные акты (апелляционное определение и определение кассационного суда) этим требованиям не отвечают.

2. Право собственника земельного участка на строительство

Статья 263 ГК РФ (п. 1): Собственник земельного участка может возводить на нём здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своём участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка.

Подпункт 2 части 1 статьи 40 Земельного кодекса РФ: Собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешённым использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

3. Понятие и признаки самовольной постройки

Абзац первый пункта 1 статьи 222 ГК РФ: Самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведённые или созданные: - на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или - на земельном участке, разрешённое использование которого не допускает строительства на нём данного объекта, либо - возведённые или созданные без получения на это необходимых в силу закона согласований, разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил,

при условии, что разрешённое использование земельного участка, требование о получении соответствующих согласований, разрешений и (или) указанные градостроительные и строительные нормы и правила установлены на дату начала возведения или создания самовольной постройки и являются действующими на дату выявления самовольной постройки.

Критическое замечание ВС РФ: Суд апелляционной инстанции исходил из того, что разрешение органа местного самоуправления на возведение объекта не было получено, но не учёл, что на дату начала возведения объекта действовало законодательство, исключающее обязанность по получению такого разрешения.

4. Изменения в Градостроительном кодексе РФ (Федеральный закон от 3 августа 2018 г. № 340-ФЗ)

Часть 2 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ: Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных названной статьёй.

Пункт 1 части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ: Выдача разрешения на строительство не требуется в случае строительства, реконструкции объектов индивидуального жилищного строительства (за исключением строительства объектов индивидуального жилищного строительства с привлечением денежных средств участников долевого строительства в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. № 214-ФЗ).

Часть 15 статьи 55 Градостроительного кодекса РФ: Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию не требуется в случае, если в соответствии с ч. 17 ст. 51 названного кодекса для строительства или реконструкции объекта не требуется выдача разрешения на строительство.

Вывод ВС РФ: С 4 августа 2018 г. для строительства или реконструкции объектов индивидуального жилищного строительства не требуется получение разрешения на строительство. Для осуществления строительства (реконструкции) необходимо направить в уполномоченный орган уведомление о планируемом строительстве или реконструкции (п. 1 ч. 17 ст. 51, ст. 51' Градостроительного кодекса РФ).

Существенное нарушение: Вывод суда апелляционной инстанции о необходимости получения разрешения на строительство сделан без учёта приведённых норм права, хотя на момент вынесения апелляционного определения действовало положение закона, исключающее обязанность по получению разрешения на строительство объекта индивидуального жилищного строительства.

5. Регистрация прав на жилой дом, созданный без соблюдения порядка получения разрешения

Часть 12 статьи 70 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»: До 1 марта 2031 г. допускается осуществление государственного кадастрового учёта и (или) государственной регистрации прав на жилой или садовый дом, созданный на земельном участке, предназначенном для ведения гражданами садоводства, для индивидуального жилищного строительства или для ведения личного подсобного хозяйства в границах населённого пункта, и соответствующий параметрам объекта индивидуального жилищного строительства, указанным в п. 39 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ, на основании только технического плана и правоустанавливающего документа на земельный участок, если в ЕГРН не зарегистрировано право заявителя на земельный участок, на котором расположен указанный объект недвижимости.

Важное уточнение: При этом наличие уведомления о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома не требуется. Государственный кадастровый учёт и (или) государственная регистрация прав осуществляются вне зависимости от соблюдения требований, установленных ч. 1 ст. 23 Федерального закона от 29 июля 2017 г. № 217-ФЗ.

Юридически значимое обстоятельство, оставленное без установления: По делу одним из юридически значимых и подлежащих доказыванию обстоятельств являлось выяснение того, распространяются ли на возведённое ответчиком строение положения ч. 12 ст. 70 Закона о государственной регистрации недвижимости. Между тем суд оставил это обстоятельство без установления и правовой оценки.

6. Постановление Пленума ВС РФ от 12 декабря 2023 г. № 44 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке»

Пункт 3 Постановления № 44: Возведение объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома без разрешения на строительство либо до направления уведомления о планируемом строительстве не является основанием для признания его самовольной постройкой. Судам следует учитывать, что до 1 марта 2031 г. возведение (создание) таких объектов на земельных участках, предназначенных для ведения гражданами садоводства, для индивидуального жилищного строительства или для ведения личного подсобного хозяйства в границах населённого пункта, без соблюдения порядка, предусмотренного ст. 51' Градостроительного кодекса РФ, и регистрация на них права собственности на основании только технического плана, подготовленного на основании декларации, составленной и заверенной правообладателем земельного участка, и правоустанавливающего документа на земельный участок являются законными действиями застройщика.

Пункт 10 Постановления № 44: Последствиями возведения (создания) самовольной постройки являются её снос или приведение в соответствие с установленными требованиями на основании решения суда (п. 2 ст. 222 ГК РФ) или на основании решения органа местного самоуправления, если судом не будут установлены обстоятельства, свидетельствующие о возможности её сохранения.

Пункт 25 Постановления № 44: В силу положений п. 1 ст. 222 ГК РФ возведение постройки в отсутствие необходимого в силу закона разрешения на строительство является признаком самовольной постройки. Вместе с тем исходя из принципа пропорциональности снос объекта самовольного строительства является крайней мерой государственного вмешательства в отношения, связанные с возведением (созданием) объектов недвижимого имущества, а устранение последствий допущенного нарушения должно быть соразмерно самому нарушению, не должно создавать дисбаланса между публичным и частным интересом, приводящего к нарушению устойчивости хозяйственного оборота и причинению несоразмерных убытков.

Пункты 29–31 Постановления № 44: - По общему правилу, наличие допущенного при возведении (создании) постройки нарушения градостроительных и строительных норм и правил является основанием для признания постройки самовольной. При определении последствий такого нарушения суду следует оценить его существенность. - Существенным нарушением является нарушение нормативно установленных предельного количества этажей или предельной высоты, строительных норм и правил, повлиявшее или способное повлиять на безопасность объекта и его конструкций. - Незначительное нарушение градостроительных и строительных норм и правил (например, в части минимальных отступов от границ земельных участков или максимального процента застройки в границах земельного участка), не создающее угрозу жизни и здоровью граждан и не нарушающее права и интересы третьих лиц, может быть признано судом несущественным и не препятствующим возможности сохранения постройки. - Независимо от того, заявлено ли истцом требование о сносе самовольной постройки либо о сносе или приведении её в соответствие с установленными требованиями, суд выносит на обсуждение вопрос об устранимости допущенных при её возведении нарушений градостроительных и строительных норм и правил. - При установлении возможности устранения нарушений суд принимает решение, предусматривающее оба возможных способа его исполнения: о сносе самовольной постройки или о её приведении в соответствие с установленными требованиями.

Пункт 46 Постановления № 44: Отказ в признании права собственности на самовольную постройку при отсутствии вступившего в законную силу решения суда или решения органа местного самоуправления о сносе такой постройки не препятствует обращению в суд с новым иском о признании права на самовольную постройку в случае устранения нарушений, послуживших основанием для отказа в удовлетворении иска.

Вывод ВС РФ: Приведённые положения закона и разъяснения Постановления № 44 при рассмотрении настоящего дела не учтены судом апелляционной инстанции и кассационным судом.

7. Обзор судебной практики ВС РФ по самовольному строительству

Пункт 9 Обзора судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством, утверждённого Президиумом ВС РФ 16 ноября 2022 г.: Отсутствие разрешения на строительство само по себе не может служить основанием для отказа в иске о признании права собственности на самовольную постройку и (или) для удовлетворения иска о её сносе, если отсутствуют иные препятствия для сохранения постройки.

8. Принципы конституционного права и процессуального права

Часть 1 статьи 19 Конституции РФ: Все равны перед законом и судом.

Часть 3 статьи 123 Конституции РФ: Судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Часть 1 статьи 12 ГПК РФ: Указанный принцип закреплён в процессуальном законодательстве.

Часть 2 статьи 12 ГПК РФ: Суд, сохраняя независимость, объективность и беспристрастность, осуществляет руководство процессом, разъясняет лицам, участвующим в деле, их права и обязанности, предупреждает о последствиях совершения или несовершения процессуальных действий, оказывает содействие в реализации их прав, создаёт условия для всестороннего и полного исследования доказательств, установления фактических обстоятельств и правильного применения законодательства.

9. Распределение бремени доказывания

Часть 1 статьи 56 ГПК РФ: Каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основания своих требований и возражений, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Абзацы первый и второй части первой статьи 55 ГПК РФ: Доказательствами по делу являются полученные в предусмотренном законом порядке сведения о фактах, на основе которых суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения сторон. Эти сведения могут быть получены из объяснений сторон и третьих лиц, показаний свидетелей, письменных и вещественных доказательств, аудио- и видеозаписей, заключений экспертов.

10. Назначение и оценка судебной экспертизы

Часть 1 статьи 79 ГПК РФ: При возникновении в процессе рассмотрения дела вопросов, требующих специальных знаний в различных областях науки, техники, искусства, ремесла, суд назначает экспертизу.

Статья 67 ГПК РФ: Суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Никакие доказательства не имеют для суда заранее установленной силы. Суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказатель