ВС РФ: орган не вправе отказать в разрешении на реконструкцию по основаниям, не предусмотренным законом

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 63-КАД24-1-КЗ от 12 февраля 2025 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: Председательствующий Александров В.Н., судьи Калинина Л.А., Николаева О.В.

Стороны: - Административный истец: Доставалов Алексей Юрьевич (физическое лицо, собственник земельного участка и индивидуального гаража) - Административный ответчик: Департамент строительства, жилищно-коммунального хозяйства, энергетики и транспорта Ненецкого автономного округа (орган публичной власти)

Категория спора: Глава 22 КАС РФ (оспаривание решений и действий органов публичной власти) — оспаривание ненормативных административных актов (решений об отказе в выдаче разрешения на реконструкцию объекта капитального строительства)

Номер дела первой инстанции: № 2а-1082/2023

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Доставалов А.Ю. является собственником земельного участка с видом разрешенного использования «коммунальное обслуживание», расположенного в зоне транспортной инфраструктуры в г. Нарьян-Мар. На участке находится индивидуальный гараж (1 этаж). С целью приведения объекта в соответствие с целевым назначением земельного участка истец обратился в департамент с заявлениями о выдаче разрешения на реконструкцию гаража в гараж и мастерскую для обслуживания уборочной и аварийной техники с увеличением этажности до 2.

Департамент принял два решения об отказе: - от 25 июля 2023 г. № 225 - от 27 сентября 2023 г. № 73

Истец оспаривает эти решения как незаконные, ссылаясь на отсутствие оснований для отказа, предусмотренных ст. 51 Градостроительного кодекса РФ.

Позиции сторон в первой инстанции:

• Истец: Требует признать решения незаконными, указывая на отсутствие законных оснований для отказа в выдаче разрешения.
• Ответчик: Обосновывает отказ несоответствием существующего гаража виду разрешенного использования земельного участка («коммунальное обслуживание»), а также отсутствием у истца статуса индивидуального предпринимателя и неосуществлением им деятельности по оказанию коммунальных услуг.

Решения нижестоящих судов:

1. Нарьян-Марский городской суд (20 октября 2023 г.): Отказал в удовлетворении административного иска, согласившись с позицией ответчика.

2. Апелляционная коллегия суда Ненецкого автономного округа (30 января 2024 г.): Оставила решение первой инстанции без изменения.

3. Кассационная коллегия Третьего кассационного суда общей юрисдикции (10 июля 2024 г.): Оставила судебные акты нижестоящих судов без изменения.

Кассационная жалоба в ВС РФ:

Доставалов А.Ю. обратился в Верховный Суд РФ, просив отменить принятые судебные акты со ссылкой на нарушение норм материального права.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное противоречие между:

1. Правом собственника на реконструкцию принадлежащего ему объекта недвижимости в соответствии с целевым назначением земельного участка (ст. 263 ГК РФ, ст. 51 ГрК РФ);

2. Полномочиями органа публичной власти по контролю соответствия проектной документации требованиям градостроительного и земельного законодательства;

3. Пределами административного усмотрения при выдаче разрешений на реконструкцию — допустимо ли требовать соответствия существующего объекта виду разрешенного использования либо достаточно соответствия планируемого объекта после реконструкции;

4. Материально-правовыми основаниями отказа — может ли орган отказать на основаниях, не предусмотренных ст. 51 ГрК РФ (например, отсутствие статуса ИП или намерения осуществлять предпринимательскую деятельность).

Ключевая проблема: нижестоящие суды смешали два различных требования — соответствие существующего объекта и соответствие проектной документации планируемого объекта виду разрешенного использования, что привело к необоснованному отказу в выдаче разрешения.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Требуется ли для выдачи разрешения на реконструкцию объекта капитального строительства соответствие существующего объекта виду разрешенного использования земельного участка, или проверке подлежит только соответствие проектной документации планируемого объекта требованиям градостроительного и земельного законодательства?

2. Являются ли законными основаниями для отказа в выдаче разрешения на реконструкцию обстоятельства, не предусмотренные ч. 13 ст. 51 ГрК РФ, такие как отсутствие у заявителя статуса индивидуального предпринимателя или отсутствие доказательств намерения осуществлять предпринимательскую деятельность?

3. Может ли орган отказать в выдаче разрешения на реконструкцию со ссылкой на несоответствие существующего объекта виду разрешенного использования, если проектная документация планируемого объекта соответствует целевому назначению участка и нормативным требованиям?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ исходит из того, что при рассмотрении заявления о выдаче разрешения на реконструкцию объекта капитального строительства уполномоченный орган должен проверять соответствие представленной проектной документации требованиям градостроительного и земельного законодательства, а не соответствие существующего объекта виду разрешенного использования земельного участка. Основания для отказа в выдаче разрешения исчерпывающе перечислены в ч. 13 ст. 51 ГрК РФ и не включают требования, относящиеся к правоотношениям в сфере предпринимательской деятельности.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовая база: Градостроительный кодекс РФ и Гражданский кодекс РФ

Согласно п. 1 ст. 263 ГК РФ, собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка.

Ч. 1 ст. 51 ГрК РФ определяет разрешение на строительство как документ, подтверждающий: - соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории и проектом межевания территории; - допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством РФ.

Критическое уточнение: Из нормы ст. 51 ГрК РФ не следует, что для выдачи разрешения на реконструкцию требуется соответствие существующего объекта виду разрешенного использования земельного участка. Проверке подлежит проектная документация планируемого к реконструкции объекта на соответствие требованиям градостроительного и земельного законодательства.

2. Исчерпывающий перечень оснований для отказа (ч. 13 ст. 51 ГрК РФ)

Уполномоченные органы отказывают в выдаче разрешения на строительство при: - отсутствии документов, предусмотренных ч. 7 ст. 51 ГрК РФ; - несоответствии представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи градостроительного плана земельного участка; - несоответствии разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством РФ; - несоответствии требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

Вывод СКАД: В ч. 13 ст. 51 ГрК РФ в качестве основания для отказа не указано отсутствие у заявителя статуса индивидуального предпринимателя. Нормы названной статьи не предусматривают требований по представлению заявителем доказательств, подтверждающих проведение реконструкции с целью дальнейшего намерения осуществлять предпринимательскую деятельность, в том числе по оказанию коммунальных услуг.

3. Разграничение предмета регулирования: Градостроительное право vs. Предпринимательское право

Правоотношения в сфере осуществления предпринимательской деятельности, в том числе по оказанию коммунальных услуг, статьей 51 ГрК РФ не регулируются. При рассмотрении заявления о выдаче разрешения на реконструкцию уполномоченным органом устанавливается соответствие представленной заявителем (физическим лицом) проектной документации на планируемый к реконструкции объект установленным законодательством требованиям.

4. Анализ соответствия проектной документации целевому назначению земельного участка

Как следует из материалов дела, Доставалов А.Ю. в заявлениях указал, что планируемый к реконструкции объект будет представлять собой гараж и мастерскую для обслуживания уборочной и аварийной техники, площадью 45,26 кв.м, с количеством этажей — 2.

Согласно п. 1 ст. 45 Правил землепользования и застройки муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» (утверждены решением Совета городского округа от 20 января 2023 г. № 414-р), к основным видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства зоны транспортной инфраструктуры относятся: - хранение автотранспорта (2.7.1); - размещение гаражей для собственных нужд (2.7.2); - коммунальное обслуживание (3.1).

Согласно Классификатору видов разрешенного использования земельных участков (утвержден приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020 г. № П/0412): - вид 3.1 «Коммунальное обслуживание» предусматривает размещение зданий и сооружений в целях обеспечения физических и юридических лиц коммунальными услугами; - вид 3.1.1 «Предоставление коммунальных услуг» предусматривает размещение гаражей и мастерских для обслуживания уборочной и аварийной техники.

Вывод: Представленная проектная документация соответствует целевому назначению, виду разрешенного использования земельного участка и не противоречит нормативным требованиям.

5. Вопрос об этажности и предельных параметрах

Нижестоящие суды указали на отсутствие безусловного права на произвольное изменение этажности гаража. Однако согласно п. 1.1 ст. 45 Правил землепользования и застройки муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» установлены предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства для коммунального обслуживания: - минимальная ширина земельного участка — 1 метр; - минимальная площадь земельного участка — 4 метра; - этажность — не устанавливается.

Вывод СКАД: Выводы судов о невозможности возведения двухэтажного гаража на земельном участке с видом разрешенного использования «коммунальное обслуживание» являются ошибочными, поскольку нормами Правил землепользования и застройки этажность зданий для данного вида не установлена.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование материального закона (ст. 51 ГрК РФ)

Нижестоящие суды исходили из того, что основанием для отказа в выдаче разрешения на реконструкцию является несоответствие существующего объекта (индивидуального гаража) виду разрешенного использования земельного участка («коммунальное обслуживание»). Однако ст. 51 ГрК РФ требует проверки соответствия проектной документации планируемого объекта, а не существующего.

Суды смешали два различных правовых вопроса: - соответствие существующего объекта (вопрос о законности уже возведенного строения); - соответствие планируемого объекта после реконструкции (вопрос о допустимости реконструкции).

2. Расширение оснований для отказа сверх установленных в законе

Суды согласились с позицией ответчика о том, что основанием для отказа является: - отсутствие у истца статуса индивидуального предпринимателя; - неосуществление им деятельности по оказанию коммунальных услуг.

Эти обстоятельства не предусмотрены ч. 13 ст. 51 ГрК РФ и относятся к сфере предпринимательского права, а не градостроительного. Суды необоснованно расширили пределы административного усмотрения органа, позволив ему выходить за рамки исчерпывающего перечня оснований для отказа.

3. Игнорирование принципа целевого назначения земельного участка

Суды не учли, что проектная документация планируемого объекта (гараж и мастерская для обслуживания уборочной и аварийной техники) соответствует целевому назначению земельного участка согласно Классификатору видов разрешенного использования (вид 3.1.1). Истец стремился привести объект в соответствие с целевым назначением участка, а не нарушить его.

4. Необоснованное ограничение этажности

Суды указали на отсутствие права на произвольное изменение этажности, не проверив, установлены ли ограничения по этажности в Правилах землепользования и застройки. Между тем для вида разрешенного использования «коммунальное обслуживание» этажность не установлена, что позволяет возводить двухэтажные объекты.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение СКАД ВС РФ:

1. Отменены все три судебных акта: - Решение Нарьян-Марского городского суда от 20 октября 2023 г. - Апелляционное определение суда Ненецкого автономного округа от 30 января 2024 г. - Кассационное определение Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 10 июля 2024 г.

2. Удовлетворен административный иск Доставалова А.Ю.

3. Признаны незаконными решения департамента строительства, жилищно-коммунального хозяйства, энергетики и транспорта Ненецкого автономного округа: - от 25 июля 2023 г. № 225 - от 27 сентября 2023 г. № 73

4. Возложена обязанность на департамент повторно рассмотреть заявление Доставалова А.Ю. о выдаче разрешения на реконструкцию объекта капитального строительства.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Уточнение пределов административного усмотрения в градостроительном праве

Определение устанавливает четкую границу между полномочиями органа публичной власти по контролю соответствия проектной документации и недопустимостью выходить за рамки исчерпывающего перечня оснований для отказа. Орган не может отказать на основаниях, не предусмотренных законом, даже если они кажутся целесообразными с точки зрения публичного интереса.

2. Защита права собственности на реконструкцию объектов недвижимости

Позиция ВС РФ укрепляет гарантии собственников на реконструкцию принадлежащих им объектов в соответствии с целевым назначением земельного участка. Собственник не может быть лишен этого права на основании того, что существующий объект не соответствует виду разрешенного использования, если планируемый объект после реконструкции будет соответствовать.

3. Разграничение предметов регулирования: Градостроительное право и Предпринимательское право

Определение четко разграничивает сферы действия ст. 51 ГрК РФ и норм, регулирующих предпринимательскую деятельность. Орган, выдающий разрешение на реконструкцию, не вправе требовать доказательств намерения осуществлять предпринимательскую деятельность или наличия статуса ИП. Эти вопросы регулируются иным законодательством и не входят в компетенцию органа при выдаче разрешения на реконструкцию.

4. Принцип целевого назначения земельного участка

Позиция ВС РФ подтверждает, что целевое назначение земельного участка — это не препятствие для реконструкции, а ориентир. Если проектная документация планируемого объекта соответствует целевому назначению участка (как в данном случае — гараж и мастерская для обслуживания техники соответствуют виду 3.1.1 «Предоставление коммунальных услуг»), то реконструкция должна быть разрешена.

5. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция имеет значение для: - Оспаривания решений об отказе в выдаче разрешений на строительство (гл. 22 КАС РФ) — суды должны проверять соответствие проектной документации, а не существующих объектов; - Контроля соответствия НПА вышестоящим актам (гл. 21 КАС РФ) — при оспаривании Правил землепользования и застройки суды должны проверять, не устанавливают ли они ограничения, выходящие за пределы компетенции органа; - Споров о защите прав собственников в отношениях с органами публичной власти — принцип исчерпывающего перечня оснований для отказа применим к иным административным решениям.

6. Связь с конституционными гарантиями

Определение опирается на конституционные принципы: - Право на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ) — суды должны проверять законность административных решений, а не просто соглашаться с позицией органа; - Законность (ст. 15 Конституции РФ) — органы публичной власти не вправе действовать сверх установленных законом полномочий; - Право собственности (ст. 35 Конституции РФ) — собственник имеет право на реконструкцию своего имущества в соответствии с законом; - Равенство перед законом (ст. 19 Конституции РФ) — органы не должны устанавливать дополнительные требования, не предусмотренные законом.

7. Значение для судебного контроля в административном судопроизводстве

Определение демонстрирует активную роль суда в проверке законности административных решений. Суд не должен ограничиваться проверкой наличия формальных оснований для отказа, но должен проверять, соответствуют ли эти основания требованиям закона и не выходят ли они за пределы исчерпывающего перечня.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Определение СКАД ВС РФ № 63-КАД24-1-КЗ представляет собой важный прецедент в области градостроительного права и защиты прав собственников. Оно устанавливает четкие границы административного усмотрения при выдаче разрешений на реконструкцию, подтверждает принцип исчерпывающего перечня оснований для отказа и защищает право собственников на реконструкцию объектов в соответствии с целевым назначением земельного участка. Позиция ВС РФ имеет значение для всех категорий публично-правовых споров, где органы публичной власти принимают административные решения на основе исчерпывающего перечня оснований.