ВС: решения о комплексном развитии территорий — нормативные акты, подлежащие оспариванию в суде общей юрисдикции

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 5-КАД24-72-К2 от 5 февраля 2025 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: Судья Верховного Суда Российской Федерации В.Н. Александров (судья-докладчик)

Стороны: - Административный истец: акционерное общество «Аурат» (юридическое лицо — собственник/правообладатель земельных участков и объектов недвижимого имущества) - Административный ответчик: Правительство Москвы (высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации)

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативных правовых актов (НПА)

Номер дела в первой инстанции: № За-2376/2024

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

АО «Аурат» обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими отдельных положений двух постановлений Правительства Москвы: 1. Постановление от 10 июня 2022 г. № 1060-ПП «О комплексном развитии территории нежилой застройки города Москвы № 3, расположенной в производственной зоне № 45 «Автомоторная» 2. Постановление от 21 декабря 2022 г. № 2977-ПП «О комплексном развитии территории нежилой застройки города Москвы, расположенной в производственной зоне № 48 «Дегунино-Лихоборы»

Процессуальная история:

• 4 апреля 2024 г. — Московский городской суд определением признал дело подготовленным к судебному разбирательству и назначил судебное заседание (ч. 1 ст. 139 КАС РФ)

• До рассмотрения по существу — Представитель административного ответчика (Правительство Москвы) заявил ходатайство о передаче дела по подсудности в Арбитражный суд г. Москвы, ссылаясь на то, что оспариваемые постановления:

• не обладают признаками нормативного правового акта
• касаются определённого круга лиц (правообладателей земельных участков и объектов недвижимого имущества)

• носят организационно-распорядительный характер

• 27 апреля 2024 г. — Московский городской суд определением удовлетворил ходатайство и передал дело в Арбитражный суд г. Москвы

• 3 июля 2024 г. — Апелляционное определение судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции оставило определение без изменения

• 23 августа 2024 г. — Кассационное определение судьи Второго кассационного суда общей юрисдикции оставило определение без изменения

• 5 февраля 2025 г. — АО «Аурат» подало кассационную жалобу в Верховный Суд РФ, ссылаясь на неправильное применение норм процессуального права

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор сосредоточен на квалификации характера оспариваемых постановлений Правительства Москвы и, как следствие, на определении надлежащего суда для рассмотрения административного дела.

Конфликт интересов:

• С одной стороны — публичный интерес в комплексном развитии территорий города Москвы, установлении особого правового режима для определённых зон, возможности сноса или реконструкции объектов капитального строительства в целях государственных и муниципальных нужд
• С другой стороны — права собственников и правообладателей земельных участков и объектов недвижимого имущества, расположенных на территориях, подлежащих комплексному развитию, на судебную защиту от незаконных актов публичной власти

Процессуальная проблема:

Нижестоящие суды ошибочно квалифицировали постановления Правительства Москвы как организационно-распорядительные акты, касающиеся определённого круга лиц, и на этом основании передали дело в Арбитражный суд вместо рассмотрения по существу в суде общей юрисдикции. Это нарушило право истца на судебную защиту в надлежащем суде и право на справедливое разбирательство.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Обладают ли постановления Правительства Москвы от 10 июня 2022 г. № 1060-ПП и от 21 декабря 2022 г. № 2977-ПП о комплексном развитии территорий нежилой застройки признаками нормативного правового акта в смысле главы 21 КАС РФ?

2. Является ли основанием для передачи административного дела в Арбитражный суд то обстоятельство, что оспариваемые постановления касаются определённого круга лиц (правообладателей конкретных земельных участков и объектов недвижимого имущества)?

3. Допустили ли нижестоящие суды существенные нарушения норм процессуального права при удовлетворении ходатайства о передаче дела по подсудности?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ пришёл к выводу, что оспариваемые постановления Правительства Москвы обладают нормативными свойствами и подлежат рассмотрению в суде общей юрисдикции в порядке главы 21 КАС РФ. Квалификация акта как нормативного зависит от анализа его содержания, а не только от формального критерия определённости круга адресатов. Акт может быть обязательным для неопределённого круга лиц, когда он устанавливает правовой режим конкретного объекта публичного права, в том числе территории, подлежащей комплексному развитию.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые основания квалификации нормативного правового акта

Согласно части 1 статьи 208 КАС РФ, с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применён этот акт, а также лица, являющиеся субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены их права, свободы и законные интересы.

Верховный Суд РФ применил критерии, установленные в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее — ПП ВС РФ № 50).

Согласно абзацу первому пункта 2 ПП ВС РФ № 50, признаками нормативного правового акта являются: - издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом - наличие в нём правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределённого круга лиц - рассчитанность на неоднократное применение - направленность на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений

Критическое уточнение: Верховный Суд подчеркнул, что признание акта нормативным зависит от анализа его содержания, осуществляемого судом. Формальный критерий определённости круга адресатов не является решающим.

2. Специальное правило для актов, устанавливающих правовой режим конкретного объекта публичного права

Согласно абзацам второму и третьему пункта 2 ПП ВС РФ № 50, акт может являться обязательным для неопределённого круга лиц в случаях, когда он издаётся в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права, в частности: - правовой акт об установлении границ территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление - об установлении границ зон с особыми условиями использования территории - решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд - об утверждении генеральных планов поселений, городских округов - схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации

Верховный Суд РФ расширил этот перечень, включив в него решения о комплексном развитии территорий нежилой застройки.

3. Градостроительное законодательство как материально-правовая база

Верховный Суд РФ применил нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации (ГрК РФ):

• Пункт 1 статьи 2 и часть 1 статьи 4 ГрК РФ устанавливают, что градостроительная деятельность регулируется законодательством о градостроительной деятельности, одним из важных принципов которого является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.

• Статья 64 ГрК РФ определяет цели комплексного развития территории:

• обеспечение сбалансированного и устойчивого развития поселений, городских округов путём повышения качества городской среды (п. 1)
• обеспечение достижения показателей в сфере жилищного строительства и улучшения жилищных условий граждан в соответствии с указами Президента РФ, национальными проектами, государственными программами (п. 2)
• создание необходимых условий для развития транспортной, социальной, инженерной инфраструктур, благоустройства территорий (п. 3)

• повышение эффективности использования территорий, формирование комфортной городской среды, создание мест обслуживания и мест приложения труда (п. 4)

• Статья 66 ГрК РФ регулирует порядок принятия и реализации решения о комплексном развитии территории. Часть 7 этой статьи предусматривает, что принятие решения о комплексном развитии территории нежилой застройки и его опубликование в порядке, установленном для официального опубликования правовых актов, является одним из этапов процедуры.

• Статья 67 ГрК РФ устанавливает требования к содержанию решения о комплексном развитии территории, включая:

• сведения о местоположении, площади и границах территории
• перечень объектов капитального строительства, подлежащих сносу или реконструкции
• основные виды разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства

• предельные параметры разрешённого строительства и реконструкции

• Статья 7 ГрК РФ относит принятие решения о комплексном развитии территории к компетенции соответствующего органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

4. Анализ содержания оспариваемых постановлений

Верховный Суд РФ провёл анализ содержания оспариваемых постановлений и установил, что они содержат: - графическое описание местоположения границ территорий (77,06 га и 15,34 га соответственно) - основные виды разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства - предельные параметры разрешённого строительства и реконструкции - перечень земельных участков и расположенных на них объектов капитального строительства, в том числе подлежащих сносу или реконструкции

Вывод: Данными актами определена территория, в границах которой предполагается установление особого правового режима, направленного на изменение или прекращение существующих правоотношений и комплексное градостроительное развитие территории, связанное с возможным сносом или реконструкцией объектов капитального строительства, находящихся в собственности неопределённого круга лиц, и (или) изъятием этих объектов недвижимости для государственных или муниципальных нужд.

5. Системный анализ и окончательный вывод

Верховный Суд РФ провёл системный анализ норм законодательства о градостроительной деятельности и пришёл к выводу, что постановления Правительства Москвы от 10 июня 2022 г. № 1060-ПП и от 21 декабря 2022 г. № 2977-ПП обладают нормативными свойствами, поскольку они: - приняты высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (Правительством Москвы) - содержат правила, распространяющие своё действие на неопределённый круг лиц (всех собственников и правообладателей земельных участков и объектов недвижимого имущества в границах определённых территорий) - рассчитаны на неоднократное применение (в процессе реализации комплексного развития территории) - направлены на урегулирование общественных отношений в сфере градостроительной деятельности, изменение и прекращение существующих правоотношений

6. Процессуальные основания отмены судебных актов

Верховный Суд РФ указал, что выводы судов об организационно-распорядительном характере оспариваемых постановлений и наличии оснований для передачи дела в Арбитражный суд являются неправомерными.

Руководствуясь статьёй 327.1 и частью 1 статьи 329 КАС РФ, Верховный Суд РФ установил, что судами были допущены существенные нарушения норм процессуального права, в связи с чем обжалуемые судебные акты подлежат отмене.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование материального закона о признаках нормативного правового акта

Московский городской суд, Первый апелляционный суд общей юрисдикции и Второй кассационный суд общей юрисдикции ошибочно применили критерий определённости круга адресатов как решающий при квалификации акта. Они исходили из того, что постановления касаются только правообладателей конкретных земельных участков и объектов недвижимого имущества, и на этом основании сделали вывод об организационно-распорядительном характере актов.

Ошибка: Нижестоящие суды не учли, что согласно ПП ВС РФ № 50 и практике Верховного Суда РФ, акт может быть нормативным, даже если он касается определённого круга лиц, если он устанавливает правовой режим конкретного объекта публичного права (в данном случае — территории, подлежащей комплексному развитию).

2. Игнорирование требований ГрК РФ о процедуре принятия решения о комплексном развитии территории

Нижестоящие суды не провели анализ содержания оспариваемых постановлений в контексте требований статей 64, 66, 67 ГрК РФ, которые предусматривают, что решение о комплексном развитии территории должно содержать определённые элементы (границы, виды разрешённого использования, параметры строительства и т.д.) и должно быть опубликовано в порядке, установленном для официального опубликования правовых актов.

Ошибка: Суды не провели системный анализ градостроительного законодательства, который позволил бы установить нормативный характер оспариваемых актов.

3. Нарушение процессуального права при удовлетворении ходатайства о передаче дела по подсудности

Нижестоящие суды удовлетворили ходатайство Правительства Москвы о передаче дела в Арбитражный суд до рассмотрения дела по существу, не проведя предварительного анализа того, обладают ли оспариваемые акты признаками нормативного правового акта.

Ошибка: Суды нарушили принцип активной роли суда (ст. 14 КАС РФ), не проверив самостоятельно, является ли оспариваемый акт нормативным, и не провели необходимый анализ содержания актов перед принятием решения о подсудности.

4. Нарушение права истца на судебную защиту

Передача дела в Арбитражный суд лишила АО «Аурат» возможности рассмотрения его требований в суде общей юрисдикции в порядке главы 21 КАС РФ, что нарушило его право на справедливое разбирательство и судебную защиту.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Судебные акты, подлежащие отмене: 1. Определение судьи Московского городского суда от 27 апреля 2024 г. 2. Апелляционное определение судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 3 июля 2024 г. 3. Кассационное определение судьи Второго кассационного суда общей юрисдикции от 23 августа 2024 г.

Решения Верховного Суда РФ: 1. Отменить все три вышеуказанных судебных акта 2. Отказать в удовлетворении ходатайства Правительства Москвы о передаче дела по подсудности в Арбитражный суд г. Москвы 3. Передать дело на рассмотрение в Московский городской суд для рассмотрения по существу в порядке главы 21 КАС РФ

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий собственников и правообладателей в отношениях с публичной властью

Определение Верховного Суда РФ устанавливает, что собственники и правообладатели земельных участков и объектов недвижимого имущества имеют право на судебную защиту в суде общей юрисдикции в случае, если они оспаривают нормативные акты о комплексном развитии территорий, которые затрагивают их имущественные права. Это усиливает гарантии защиты права собственности и иных вещных прав в соответствии с Конституцией РФ.

2. Расширение понимания нормативного правового акта в градостроительной сфере

Верховный Суд РФ расширил перечень актов, которые могут быть квалифицированы как нормативные, включив в него решения о комплексном развитии территорий нежилой застройки. Это означает, что такие акты, даже если они касаются определённого круга лиц, могут быть оспорены в суде общей юрисдикции в порядке главы 21 КАС РФ.

3. Критерий содержания акта, а не формальные признаки

Определение подтверждает, что квалификация акта как нормативного зависит от анализа его содержания, а не только от формальных критериев (таких как определённость круга адресатов). Это соответствует позиции ПП ВС РФ № 50 и позволяет судам проводить более глубокий анализ характера оспариваемых актов.

4. Системный анализ законодательства о градостроительной деятельности

Определение демонстрирует важность системного анализа норм материального права при квалификации актов. Верховный Суд РФ провёл анализ статей 2, 4, 7, 64, 66, 67 ГрК РФ в их единстве, что позволило установить нормативный характер оспариваемых постановлений.

5. Активная роль суда при рассмотрении вопроса о подсудности

Определение подчёркивает, что суд не должен механически удовлетворять ходатайства о передаче дела по подсудности, а должен самостоятельно проверить, обладает ли оспариваемый акт признаками нормативного правового акта. Это соответствует принципу активной роли суда, установленному в статье 14 КАС РФ.

6. Соотношение с конституционными гарантиями

Определение связано с конституционными гарантиями: - Право на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ) — граждане и организации имеют право на справедливое разбирательство в надлежащем суде - Право собственности (ст. 35 Конституции РФ) — государство не может произвольно ограничивать права собственников без надлежащей судебной процедуры - Принцип законности (ст. 15 Конституции РФ) — все органы государственной власти должны действовать в соответствии с законом

7. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция Верховного Суда РФ может быть применена в других категориях публично-правовых споров, связанных с: - Территориальным планированием — актами о схемах территориального планирования, генеральных планах поселений и городских округов - Зонированием — актами об установлении границ зон с особыми условиями использования территории - Резервированием земель — решениями о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд - Другими актами, устанавливающими правовой режим конкретных объектов публичного права

8. Значение для практики судов общей юрисдикции

Определение имеет важное значение для судов общей юрисдикции, которые теперь имеют ясное руководство о том, что решения о комплексном развитии территорий нежилой застройки являются нормативными актами и подлежат рассмотрению в порядке главы 21 КАС РФ, а не передаче в Арбитражный суд.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Определение Верховного Суда РФ № 5-КАД24-72-К2 от 5 февраля 2025 г. представляет собой важное уточнение практики применения норм КАС РФ о квалификации нормативных правовых актов в сфере градостроительной деятельности. Суд отвергнул формальный подход нижестоящих судов и установил, что решения о комплексном развитии территорий нежилой застройки обладают нормативными свойствами, несмотря на то, что они касаются определённого круга лиц. Это решение усиливает гарантии судебной защиты собственников и правообладателей и подтверждает необходимость системного анализа содержания актов при их квалификации.