ВС РФ обязал суды пересматривать решения о сносе домов при изменении зонирования участка

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер определения: № 41-КГ24-50-К4

Дата: 21 января 2025 г.

Состав СКГД: - Председательствующий: Асташов С.В. - Судьи: Горшков В.В. (докладчик), Марьина А.Н.

Стороны: - Истец (истец по первоначальному иску): Администрация Первомайского района г. Ростова-на-Дону (орган публичной власти) - Ответчики (заявители о пересмотре): 28 граждан — собственники/застройщики самовольно возведённого многоквартирного жилого дома (Химченко С.В., Скилкова Е.И., Пирогова Л.С., Хадыка Е.В., Патенко А.Н., Патенко В.А., Патенко Н.В., Матвеева Ю.Ю., Корниенко Т.В., Бойко А.В., Сильченко А.А., Ушкина Л.С., Суходоков Е.П., Ларина Т.В., Бакумова Е.Ю., Федулов С.В., Жижова Н.Е., Филимонова А.М., Арутюнян А.С., Пащенко В.И., Бекетова Н.Н., Салехов С.С., Соломахин И.П., Панченко М.А., Морганов А.Н., Синельников Г.В., Ибрагимов Р.Н., Лубов А.И., Ханмурзаева З.С.)

Категория спора: Жилищно-строительный (градостроительный) спор о сносе самовольной постройки; процессуально-правовой спор о пересмотре вступившего в законную силу судебного акта по новым обстоятельствам.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований истца: Администрация Первомайского района г. Ростова-на-Дону обратилась в суд с иском о сносе объекта капитального строительства (многоквартирного жилого дома), расположенного на земельном участке, на основании того, что данный объект является самовольной постройкой, возведённой без разрешительных документов с нарушением градостроительных регламентов и целевого использования земельного участка. Истец указывал, что сохранение возведённой постройки нарушает права администрации как компетентного органа, уполномоченного на выдачу разрешений на строительство объектов индивидуального жилищного строительства.

Возражения ответчиков: Ответчики (собственники/застройщики) возражали против сноса, ссылаясь на то, что земельный участок впоследствии был переклассифицирован и включён в территориальную зону реформирования садоводческих и дачных хозяйств второго типа (ЗР-2) с видом разрешённого использования — малоэтажная многоквартирная жилая застройка, что соответствует возведённому строению.

Решение первой инстанции (18 марта 2016 г.): Первомайский районный суд г. Ростова-на-Дону удовлетворил иск администрации о сносе самовольной постройки.

Апелляционное определение Ростовского областного суда (20 июля 2017 г.): Судебная коллегия по гражданским делам отменила решение суда первой инстанции и постановила новое решение, возложив на ответчиков обязанность снести за счёт собственных средств самовольно возведённую постройку и прекратив право собственности ответчиков на неё. Суд согласился с позицией истца, указав, что многоквартирный жилой дом возведён без получения разрешения в установленном законом порядке на не отведённом для этих целей земельном участке, что нарушает права истца в области осуществления градостроительной деятельности. Суд учёл непринятие ответчиками мер к легализации самовольной постройки в соответствии с ст. 222 ГК РФ.

Заявление о пересмотре по новым обстоятельствам (ст. 392 ГПК РФ): Ответчики обратились в Ростовский областный суд с заявлением о пересмотре апелляционного определения от 20 июля 2017 г., ссылаясь на то, что земельный участок в соответствии с правилами землепользования и застройки г. Ростова-на-Дону был переклассифицирован в территориальную зону ЗР-2 с видом разрешённого использования — малоэтажная многоквартирная жилая застройка. По их мнению, изменение вида разрешённого использования земельного участка, несоответствие которому возведённого строения ранее послужило основанием для вынесения решения о сносе, является новым обстоятельством в смысле ст. 392 ГПК РФ.

Апелляционное определение Ростовского областного суда (19 декабря 2023 г.): Суд отказал в удовлетворении заявления о пересмотре, сославшись на то, что названные обстоятельства не указывают на изменение норм материального права и не опровергают выводы суда о признании объекта самовольной постройкой. Суд указал, что критерии признания объекта самовольной постройкой (ст. 222 ГК РФ) не изменились, строительные нормы и правила, установленные на дату начала возведения, были действующими на дату выявления постройки, и заявление направлено на преодоление обязательной силы решения суда.

Определение Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции (23 апреля 2024 г.): Кассационный суд согласился с выводами апелляционного суда и оставил его определение без изменения.

Кассационная жалоба в ВС РФ: Ответчики обратились в Верховный Суд РФ с кассационной жалобой на отмену апелляционного определения от 19 декабря 2023 г. и определения кассационного суда от 23 апреля 2024 г.

Определение судьи ВС РФ (9 декабря 2024 г.): Судья Кротов М.В. передал кассационную жалобу с делом для рассмотрения в судебном заседании СКГД ВС РФ.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта: Спор возник между двумя взаимоисключающими интересами: 1. Интерес администрации (органа публичной власти) — обеспечение соблюдения градостроительного законодательства, целевого использования земельных участков и защита прав на осуществление градостроительной деятельности; 2. Интерес собственников/застройщиков — защита права собственности на возведённый объект и возможность его легализации в условиях изменившегося правового режима земельного участка.

Конфликт также затрагивает фундаментальный процессуально-правовой вопрос о пределах пересмотра вступивших в законную силу судебных актов по новым обстоятельствам и соотношении между стабильностью судебных решений (res judicata) и правом на судебную защиту.

Категория проблемы: Комплексная — материально-правовая (применение ст. 222 ГК РФ о самовольной постройке в условиях изменения правового режима земельного участка) и процессуально-правовая (толкование ст. 392 ГПК РФ о пересмотре по новым обстоятельствам, соотношение с конституционным правом на судебную защиту).

Почему дело передано на коллегию: Дело содержит вопросы конституционного значения о соотношении между стабильностью судебных решений и правом на судебную защиту, требует толкования ст. 392 ГПК РФ в свете позиций Конституционного Суда РФ и имеет значение для единообразного применения судебной практики по пересмотру судебных актов.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Может ли изменение вида разрешённого использования земельного участка (переклассификация территориальной зоны) рассматриваться как новое обстоятельство в смысле ст. 392 ГПК РФ, позволяющее пересмотреть судебный акт о сносе самовольной постройки?

2. Обязаны ли нижестоящие суды при рассмотрении заявления о пересмотре по новым обстоятельствам исследовать по существу фактические обстоятельства, или они вправе ограничиться формальным анализом изменения норм материального права?

3. Какое значение имеет позиция истца (администрации), поддержавшей заявление о пересмотре, при оценке наличия новых обстоятельств?

4. Является ли выписка из ЕГРН о виде разрешённого использования земельного участка допустимым доказательством в смысле ст. 60 ГПК РФ при рассмотрении заявления о пересмотре?

5. Применимы ли изменения ст. 222 ГК РФ, внесённые Федеральным законом от 3 августа 2018 г. № 339-ФЗ, к правоотношениям, возникшим в рамках данного дела?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ признал, что апелляционное определение и определение кассационного суда приняты с нарушением закона. Суды нижестоящих инстанций допустили существенные нарушения норм процессуального права, формально подойдя к рассмотрению заявления о пересмотре по новым обстоятельствам, не исследовав по существу фактические обстоятельства, в том числе изменение вида разрешённого использования земельного участка и позицию истца, поддержавшего пересмотр. Суды также не проверили применимость изменений ст. 222 ГК РФ, внесённых в 2018 году, к правоотношениям по данному делу. Пересмотр судебных актов по новым обстоятельствам должен осуществляться с учётом конституционного права на судебную защиту и требований справедливости правосудия, а не путём формального отказа в пересмотре.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционное право на судебную защиту и справедливость правосудия

ВС РФ исходил из правовой позиции Конституционного Суда РФ (постановления от 28 мая 1999 г. № 9-П, от 8 июня 2015 г. № 14-П, от 3 февраля 1998 г. № 5-П, от 16 декабря 2021 г. № 53-П, от 2 февраля 1996 г. № 4-П, от 17 июля 2002 г. № 13-П, от 11 мая 2005 г. № 5-П, от 5 февраля 2007 г. № 2-П, от 10 марта 2022 г. № 10-П, от 12 июля 2007 г. № 10-П):

• Право на судебную защиту — это не только право обратиться в суд, но и возможность получить реальную судебную защиту с восстановлением нарушенных прав и свобод.
• Судебное решение, которое вступило в законную силу, но основано на недостоверных данных или не учитывает важные для разрешения дела обстоятельства, вызывает сомнения в своей правосудности.
• Невозможность пересмотреть такой судебный акт противоречит требованиям действенного восстановления в правах посредством правосудия, отвечающего критериям справедливости, и ограничивает право на судебную защиту.
• Конституция РФ предполагает возможность исправления судебных ошибок, допущенных в судебной инстанции, чьё решение отраслевое законодательство признаёт окончательным.
• Институциональные и процедурные условия пересмотра должны отвечать требованиям процессуальной эффективности, экономии в использовании средств судебной защиты, прозрачности правосудия, исключать затягивание судебного разбирательства и обеспечивать справедливость решения при одновременном признании его законной силы и неопровержимости (res judicata).

2. Баланс конституционных ценностей и целей правосудия

ВС РФ указал, что непреодолимая (абсолютная) стабильность судебных решений, приоритетное признание их законной силы применительно к разрешению спора, сопряжённого с обстоятельствами, изменение которых ставит под сомнение правосудность вступившего в законную силу судебного акта, приводили бы к нарушению баланса конституционно признаваемых ценностей, вступали бы в конфликт с существом охраняемых законом прав участников гражданского оборота и целями правосудия.

3. Назначение института пересмотра по новым обстоятельствам

Согласно позиции ВС РФ, институт пересмотра судебных актов по новым обстоятельствам связывает возможность отмены вступившего в законную силу постановления не с допущенной при его принятии ошибкой суда, а с изменением обстоятельств, на которых принятое решение основано. Целью этого института является устранение возможности существования судебного акта, исполнение которого в конкретный период не ведёт к восстановлению чьих-либо нарушенных прав, возлагая при этом на ответчиков обязанность совершать действия, ущемляющие их свободы.

4. Новые обстоятельства в смысле ст. 392 ГПК РФ

Согласно ч. 1 и 2 ст. 392 ГПК РФ, судебные постановления, вступившие в законную силу, могут быть пересмотрены по новым обстоятельствам, представляющим собой указанные в ч. 4 данной статьи обстоятельства, возникшие после принятия судебного постановления и имеющие существенное значение для правильного разрешения дела.

К новым обстоятельствам относятся, в частности (п. 6 ч. 4 ст. 392 ГПК РФ), установление или изменение федеральным законом оснований для признания здания, сооружения или другого строения самовольной постройкой, послуживших основанием для принятия судебного акта о сносе самовольной постройки.

ВС РФ подчеркнул, что перечисленные в ч. 4 ст. 392 ГПК РФ случаи являются по своей сути средствами доказывания наступления обстоятельств, которые могут поставить под сомнение соответствие принятого ранее решения актуальному регулированию правоотношений, сложившихся между сторонами.

5. Требование к исследованию фактических обстоятельств

ВС РФ, ссылаясь на постановление КС РФ от 12 июля 2007 г. № 10-П, указал, что при рассмотрении дела суд обязан исследовать по существу фактические обстоятельства и не вправе ограничиваться лишь формальным исследованием условий применения правовых норм, поскольку иное приводило бы к существенному ущемлению права на судебную защиту.

6. Распределение бремени доказывания

Согласно ч. 1 ст. 56 и ч. 3 ст. 67 ГПК РФ, лицо, обращающееся к суду за защитой своих прав, свобод и законных интересов, обязано доказать те обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений, представляя доказательства для оценки судом с точки зрения относимости, допустимости и достоверности каждого из них в отдельности, а также достаточности и взаимной связи доказательств в их совокупности.

Согласно п. 2 ч. 4 ст. 198 ГПК РФ, выводы, которые вытекают из установленных судом обстоятельств, указываются в мотивировочной части решения, как и доказательства, на которых основаны эти выводы, мотивы, по которым суд отверг те или иные доказательства, принял или отклонил доводы участвующих в деле лиц.

7. Обязанность суда при установлении оснований для пересмотра

Исходя из конституционной природы правосудия и фундаментального характера права каждого на судебную защиту, суд, установив основания к отмене или изменению проверяемого судебного постановления, обязан, реализуя свои полномочия, отменить или изменить его, следуя задачам гражданского судопроизводства (ст. 2 ГПК РФ), в которые входит правильное рассмотрение и разрешение гражданских дел в целях защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов субъектов гражданских и иных правоотношений (постановление КС РФ от 10 марта 2022 г. № 10-П).

8. Конкретные нарушения в данном деле

ВС РФ выявил следующие существенные нарушения:

а) Формальный подход к рассмотрению заявления о пересмотре: Апелляционный суд формально рассудил, что законодательство, регулирующее отношения, связанные с самовольной постройкой, не изменилось, и юридически значимые обстоятельства, ставшие основанием для принятия решения о сносе, не изменились. Однако такой подход противоречит требованию исследовать по существу фактические обстоятельства.

б) Игнорирование изменения вида разрешённого использования земельного участка: Суд апелляционной инстанции, сочтя изменение вида разрешённого использования земельного участка не имеющим значения, тем не менее сослался на то, что ответчиками не представлено постановление компетентного муниципального органа об изменении вида разрешённого использования. Однако суд не мотивировал, по какой причине содержащиеся в выписке из ЕГРН сведения о том, что земельный участок учитывается как используемый для малоэтажной многоквартирной жилой застройки, не являются допустимым доказательством согласно ст. 60 ГПК РФ.

в) Неучёт позиции истца: В отзыве на заявление о пересмотре сам истец (администрация) не отрицал произошедшее изменение вида разрешённого использования земельного участка и поддерживал позицию ответчиков о необходимости пересмотра апелляционного определения от 20 июля 2017 г. Однако этому не была дана никакая оценка судом апелляционной инстанции.

г) Отсутствие мотивировки относительно значения обстоятельств: Суд апелляционной инстанции указал на отсутствие доказательств предоставления администрацией земельного участка для строительства многоквартирного жилого дома после изменения зонирования и на то, что договор аренды не был заключён. Однако суд не мотивировал, какое значение приведённые обстоятельства имеют для разрешения вопроса о возможности пересмотра судебного акта в порядке ст. 392 ГПК РФ.

д) Неверное утверждение об отсутствии изменений в законодательстве: Апелляционный суд утверждал, что законодательство, регулирующее отношения, связанные с самовольной постройкой, не изменилось. Однако ст. 222 ГК РФ была изложена в новой редакции Федеральным законом от 3 августа 2018 г. № 339-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и статью 22 Федерального закона «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации». Суд апелляционной инстанции не проверил, применимы ли внесённые законодателем изменения к правоотношениям, возникшим в рамках данного дела.

9. Вывод о существенности нарушений

ВС РФ заключил, что судом апелляционной инстанции при постановлении решения не были соблюдены требования о законности и обоснованности судебного акта. Допущенные нарушения, не исправленные кассационным судом общей юрисдикции, являются существенными и непреодолимыми в смысле ст. 390.14 ГПК РФ, поскольку они повлияли на исход дела и без их устранения невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Апелляционный суд (определение от 19 декабря 2023 г.):

1. Нарушение ст. 392 ГПК РФ и требований КС РФ о необходимости исследования по существу фактических обстоятельств: - Суд формально подошёл к рассмотрению заявления о пересмотре, ограничившись анализом того, изменилось ли законодательство, вместо того чтобы исследовать по существу фактические обстоятельства, в том числе изменение вида разрешённого использования земельного участка.

2. Нарушение ст. 60 ГПК РФ (допустимость доказательств): - Суд не мотивировал, почему выписка из ЕГРН о виде разрешённого использования земельного участка не является допустимым доказательством, хотя эта выписка является официальным документом, содержащим сведения о правовом режиме земельного участка.

3. Нарушение ст. 198 ГПК РФ (требование мотивировки решения): - Суд не дал оценку позиции истца (администрации), поддержавшей заявление о пересмотре, что является существенным обстоятельством. - Суд не мотивировал, какое значение для пересмотра имеют обстоятельства, связанные с отсутствием договора аренды и предоставления земельного участка администрацией.

4. Фактическая ошибка в установлении обстоятельств: - Суд утверждал, что законодательство о самовольной постройке не изменилось, хотя ст. 222 ГК РФ была изменена Федеральным законом от 3 августа 2018 г. № 339-ФЗ (после вынесения апелляционного определения от 20 июля 2017 г.). - Суд не проверил применимость этих изменений к правоотношениям по данному делу.

5. Нарушение конституционного права на судебную защиту: - Отказ в пересмотре судебного акта при наличии обстоятельств, которые могут поставить под сомнение его правосудность, противоречит позиции КС РФ о необходимости реальной судебной защиты.

Кассационный суд (определение от 23 апреля 2024 г.):

1. Нарушение ст. 390.14 ГПК РФ: - Кассационный суд не выявил и не исправил существенные нарушения норм процессуального права, допущенные апелляционным судом. - Суд согласился с выводами апелляционного суда, не проведя самостоятельного анализа оснований для пересмотра судебного акта.

2. Неисправление судебных ошибок: - Кассационный суд оставил без изменения определение апелляционного суда, хотя оно содержало явные нарушения требований о мотивировке и исследовании по существу фактических обстоятельств.

Характер нарушений:

Все выявленные нарушения являются существенными в смысле ст. 390.14 ГПК РФ, поскольку: - они повлияли на исход дела (отказ в пересмотре судебного акта); - без их устранения невозможны восстановление и защита нарушенных прав ответчиков (собственников); - они противоречат конституционному праву на судебную защиту и требованиям справедливости правосудия; - они нарушают требования о законности и обоснованности судебных актов (ст. 198 ГПК РФ).

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Определением СКГД ВС РФ:

1. Отменены: - Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Ростовского областного суда от 19 декабря 2023 г. - Определение судебной коллегии по гражданским делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 23 апреля 2024 г.

2. Направлено на новое рассмотрение: - Дело направлено в суд апелляционной инстанции (Ростовский областный суд) для рассмотрения заявления о пересмотре по новым обстоятельствам апелляционного определения от 20 июля 2017 г.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Влияние на практику нижестоящих судов

Определение ВС РФ устанавливает обязательный стандарт рассмотрения заявлений о пересмотре судебных актов по новым обстоятельствам:

• Запрет на формальный подход: Суды не вправе ограничиваться анализом того, изменилось ли законодательство, и должны исследовать по существу фактические обстоятельства, на которых основано вступившее в законную силу решение.

• Обязательность исследования всех представленных доказательств: Суды должны дать мотивированную оценку всех доказательств, представленных заявителем,