ВС РФ: администрация не может отказать в завершении оформления прав на земельный участок без законных оснований

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 127-КАД26-3-К4 от 27 мая 2026 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Александров В.Н. - Судьи: Капкаев Д.В., Калинина Л.А.

Стороны: - Административный истец: Мельник Ирина Петровна (гражданин РФ) - Административный ответчик: администрация города Ялты Республики Крым (орган местного самоуправления)

Номер дела в нижестоящих инстанциях: № 2а-3215/2021

Категория спора: Глава 22 КАС РФ — оспаривание ненормативного административного акта (постановления администрации об отказе в предоставлении земельного участка в собственность)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Мельник И.П. оспаривала постановление администрации города Ялты от 27 апреля 2021 г. № 1076-п об отказе в предоставлении в собственность земельного участка площадью 500 кв. м в порядке завершения оформления прав. Истица требовала признания постановления незаконным и возложения на администрацию обязанности принять решение о передаче земельного участка в собственность.

Основание отказа администрации:

Администрация ссылалась на несоответствие решения Гурзуфского поселкового Совета от 27 апреля 2007 г. № 33 пункту 1 статьи 13 Закона Республики Крым от 31 июля 2015 г. № 38-ЗРК «Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории Республики Крым». По мнению администрации, право на завершение оформления прав должно возникнуть на основании решений, принятых с 14 октября 2008 г. по 21 марта 2014 г., а решение от 27 апреля 2007 г. выходило за пределы этого периода.

Процессуальная история:

1. Первая инстанция (23 августа 2021 г.): Ялтинский городской суд Республики Крым отказал в удовлетворении административного иска, согласившись с позицией администрации о несоответствии решения 2007 г. требованиям закона.

2. Апелляция (23 мая 2022 г.): Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Крым оставила решение первой инстанции без изменения.

3. Кассация (8 октября 2025 г.): Судебная коллегия по административным делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции оставила судебные акты без изменения.

4. Верховный Суд РФ (27 мая 2026 г.): Мельник И.П. обратилась в СКАД ВС РФ с кассационной жалобой на отмену всех судебных актов.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Конфликт между публичным интересом и правами гражданина:

Спор отражает столкновение между: - Интересом администрации в соблюдении временных рамок, установленных федеральным законодательством для завершения оформления прав на земельные участки в Республике Крым (период с 14 октября 2008 г. по 21 марта 2014 г.); - Интересом гражданина в защите своего права собственности на земельный участок, в отношении которого она предпринимала последовательные действия с 2007 г., включая разработку проекта землеустройства, получение архитектурного заключения и утверждение генерального плана застройки.

Толкование материальных норм публичного права:

Центральный вопрос — надлежащее толкование части 1 статьи 13 Закона № 38-ЗРК и пункта 4 Порядка переоформления прав (постановление Совета министров Республики Крым от 2 сентября 2014 г. № 313). Нижестоящие суды интерпретировали эти нормы как устанавливающие жёсткое требование о том, что решение о разрешении на разработку документации должно быть принято именно в период с 14 октября 2008 г. по 21 марта 2014 г. СКАД ВС РФ переинтерпретировала норму, указав, что закон не ставит завершение оформления прав в зависимость от наличия или отсутствия сроков действия решения о разрешении.

Процессуальные особенности:

• Активная роль суда (ст. 14 КАС РФ): Суд должен был самостоятельно исследовать всю совокупность документов, подтверждающих последовательные действия истца по подготовке земельного участка к передаче в собственность, а не ограничиваться формальной проверкой даты решения.
• Бремя доказывания (ст. 62 КАС РФ): В спорах об оспаривании административных актов администрация обязана доказать законность своего решения; истец не обязана доказывать, что её действия соответствуют закону.
• Оценка доказательств (ст. 84 КАС РФ): Суд должен был оценить совокупность документов (решение от 27 апреля 2007 г., изменения от 16 июля 2010 г., архитектурное заключение от 27 августа 2008 г., проект землеустройства от 2009 г.) как единую цепь действий, направленных на завершение оформления прав.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Ставит ли законодательство Республики Крым завершение оформления прав на земельный участок в зависимость от наличия или отсутствия сроков действия решения о разрешении на разработку документации по землеустройству?

2. Может ли администрация отказать в завершении оформления прав на земельный участок, если гражданин предпринимал необходимые меры по подготовке документации до вступления в силу Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ и имеется действующее неисполненное решение о разрешении на разработку документации с утвержденным генеральным планом застройки?

3. Нарушили ли нижестоящие суды принцип активной роли суда, не исследовав в полной мере совокупность документов, подтверждающих последовательные действия истца?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

СКАД ВС РФ пришла к выводу, что законодательство Республики Крым не ставит завершение оформления прав на земельный участок в зависимость от наличия или отсутствия сроков действия решения о разрешении на разработку документации. Поскольку истица имела действующее неисполненное решение о разработке проекта землеустройства с утвержденным генеральным планом застройки и предпринимала необходимые меры по подготовке документации до вступления в силу федерального закона, у администрации не было оснований для отказа в завершении оформления прав. Постановление администрации признано незаконным.

B. Развёрнутое обоснование

1. Федеральное конституционное регулирование переходного периода

Согласно части 1.1 статьи 12.1 Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя», до 1 января 2027 г. на территориях Республики Крым и Севастополя особенности регулирования имущественных и земельных отношений могут быть установлены нормативными правовыми актами Республики Крым по согласованию с федеральным органом исполнительной власти. Это создаёт специальный правовой режим, требующий особого толкования региональных норм.

2. Материально-правовое регулирование в Законе № 38-ЗРК

Согласно части 1 статьи 13 Закона Республики Крым от 31 июля 2015 г. № 38-ЗРК (в редакции, действовавшей на момент возникновения правоотношений), завершение оформления прав на земельные участки, начатого до вступления в силу ФКЗ от 21 марта 2014 г., осуществляется на основании неисполненных решений органа местного самоуправления о даче разрешения на разработку проекта землеустройства, принятых с 14 октября 2008 г. по 21 марта 2014 г., в соответствии с которыми не утверждена документация по землеустройству.

СКАД ВС РФ подчеркнула ключевое слово в законе — «неисполненных решений». Это означает, что решение должно быть действующим и не исполненным, но закон не ставит завершение оформления прав в зависимость от того, истёк ли срок действия самого решения.

3. Толкование Порядка переоформления прав

Пункт 4 Порядка переоформления прав или завершения оформления прав на земельные участки на территории Республики Крым (постановление Совета министров Республики Крым от 2 сентября 2014 г. № 313) воспроизводит норму статьи 13 Закона № 38-ЗРК, указывая на необходимость наличия неисполненного решения о разрешении на разработку документации, принятого в установленный период.

Однако СКАД ВС РФ указала, что Порядок не содержит требования о том, чтобы само решение действовало в пределах установленного периода. Решение от 27 апреля 2007 г. было принято до периода 14 октября 2008 г. — 21 марта 2014 г., но оно было изменено решением от 16 июля 2010 г., которое уже попадает в установленный период и которым утверждён генеральный план застройки.

4. Анализ оснований для отказа в предоставлении земельного участка

Пункт 12 Порядка предусматривает исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении земельного участка в порядке завершения оформления прав. Эти основания включают: - наличие оснований, предусмотренных в статье 39.16 Земельного кодекса РФ (за исключением подпунктов 20 и 21); - несоответствие месторасположения объекта документации по градостроительной деятельности; - наличие заключения об утверждении документации по землеустройству и предоставлении земельного участка.

Администрация не ссылалась ни на одно из этих оснований. Вместо этого она применила критерий, не предусмотренный законом — истечение срока действия решения о разрешении.

5. Фактические обстоятельства, подтверждающие право истца

СКАД ВС РФ установила следующую цепь действий истца: - 27 апреля 2007 г. — решение Гурзуфского поселкового Совета о разрешении на составление проекта отвода земельного участка; - 27 августа 2008 г. — утверждение архитектурным управлением заключения о возможности целевого использования участка (срок действия — 2 года); - 2009 г. — разработка проекта землеустройства ООО «Спец-проект» на основании утвержденного истцом задания; - 16 июля 2010 г. — внесение изменений в решение от 27 апреля 2007 г., утверждение генерального плана застройки и отнесение участка к категории земель «земли жилой и общественной застройки»; - декабрь 2020 г. — подача заявления о предоставлении земельного участка в собственность; - 27 апреля 2021 г. — оспариваемое постановление об отказе.

Суд указал, что утверждение генерального плана застройки 16 июля 2010 г. стало результатом последовательных действий истца и свидетельствует о том, что она предпринимала необходимые меры по подготовке документации до вступления в силу ФКЗ от 21 марта 2014 г.

6. Принцип защиты законных ожиданий

Хотя СКАД ВС РФ не использует этот термин явно, её позиция отражает принцип защиты законных ожиданий. Истица, получив разрешение на разработку документации, архитектурное заключение и утвердив генеральный план, имела законные основания полагать, что может завершить оформление прав на земельный участок. Администрация не может отказать в этом на основании критерия, не предусмотренного законом.

7. Активная роль суда и надлежащее исследование доказательств

СКАД ВС РФ критически оценила подход нижестоящих судов. Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций ограничились формальной проверкой даты решения от 27 апреля 2007 г. и не исследовали в полной мере совокупность документов, подтверждающих последовательные действия истца. Это нарушило принцип активной роли суда, предусмотренный статьей 14 КАС РФ.

Согласно статье 14 КАС РФ, суд обязан содействовать сторонам в реализации их прав, разъяснять им права и обязанности, предоставлять возможность представить доказательства. В данном случае суды должны были самостоятельно исследовать все документы в деле и оценить их в совокупности.

8. Распределение бремени доказывания

В соответствии со статьей 62 КАС РФ, в административном судопроизводстве по делам об оспаривании решений и действий органов власти бремя доказывания законности оспариваемого акта лежит на органе власти. Администрация должна была доказать, что её отказ основан на предусмотренных законом основаниях. Она этого не сделала, ограничившись ссылкой на несоответствие даты решения установленному периоду.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование материального закона

Нижестоящие суды интерпретировали часть 1 статьи 13 Закона № 38-ЗРК и пункт 4 Порядка как устанавливающие требование о том, что решение о разрешении на разработку документации должно быть принято в период с 14 октября 2008 г. по 21 марта 2014 г. Однако закон говорит о «неисполненных решениях», а не о решениях, принятых в установленный период. Решение от 27 апреля 2007 г., изменённое 16 июля 2010 г., остаётся действующим неисполненным решением, несмотря на то, что первоначально оно было принято до установленного периода.

2. Игнорирование исчерпывающего перечня оснований для отказа

Пункт 12 Порядка содержит исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении земельного участка. Администрация не ссылалась ни на одно из них. Нижестоящие суды не обратили внимание на этот факт и не потребовали от администрации обоснования отказа в соответствии с законом.

3. Нарушение активной роли суда

Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций не исследовали в полной мере совокупность документов в деле. Они не проанализировали: - последовательность действий истца с 2007 по 2010 г.; - значение утверждения генерального плана застройки 16 июля 2010 г.; - наличие архитектурного заключения от 27 августа 2008 г.; - разработку проекта землеустройства в 2009 г.

Вместо этого суды ограничились формальной проверкой даты первоначального решения.

4. Неправильное распределение бремени доказывания

Нижестоящие суды, по сути, переложили бремя доказывания на истца, требуя от неё доказать, что она имеет право на завершение оформления прав. Однако в соответствии со статьей 62 КАС РФ, администрация должна была доказать законность своего отказа.

5. Формальный подход к толкованию закона

Суды применили формальный подход, ограничившись проверкой даты решения, вместо того чтобы исследовать смысл и цель норм Закона № 38-ЗРК, которые направлены на завершение оформления прав, начатого до вступления в силу ФКЗ от 21 марта 2014 г.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение СКАД ВС РФ:

1. Удовлетворена кассационная жалоба Мельник И.П.

2. Отменены судебные акты: - решение Ялтинского городского суда Республики Крым от 23 августа 2021 г.; - апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Крым от 23 мая 2022 г.; - кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 8 октября 2025 г.

3. Признано незаконным постановление администрации города Ялты Республики Крым от 27 апреля 2021 г. № 1076-п об отказе в предоставлении в собственность земельного участка площадью 500 кв. м в порядке завершения оформления прав.

4. Возложена обязанность на администрацию города Ялты Республики Крым повторно рассмотреть заявление Мельник И.П. о предоставлении в собственность земельного участка площадью 500 кв. м в порядке завершения оформления прав.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий граждан в отношениях с публичной властью

Определение СКАД ВС РФ устанавливает важный прецедент защиты прав граждан на завершение оформления прав на земельные участки в Республике Крым. Администрация не может отказать в завершении оформления прав на основании критериев, не предусмотренных законом. Это усиливает гарантии граждан и предотвращает произвольное применение административной власти.

2. Стандарт мотивированности административных решений

Определение подчёркивает, что администрация обязана мотивировать свои решения со ссылкой на конкретные основания, предусмотренные законом. В данном случае администрация не могла отказать в завершении оформления прав, ссылаясь на истечение срока действия решения, поскольку это основание не предусмотрено законом.

3. Толкование переходных норм в специальном правовом режиме Республики Крым

Определение демонстрирует, как Верховный Суд РФ толкует переходные нормы, установленные ФКЗ от 21 марта 2014 г. и развитые в Законе № 38-ЗРК. Суд применяет принцип защиты законных ожиданий граждан, которые предпринимали действия по завершению оформления прав до вступления в силу федерального закона.

4. Активная роль суда в исследовании доказательств

Определение подтверждает, что суд не должен ограничиваться формальной проверкой документов. Суд обязан исследовать совокупность доказательств, оценить их в контексте всего дела и сделать выводы, основанные на полном анализе фактических обстоятельств. Это особенно важно в спорах об оспаривании административных актов, где суд должен активно защищать права граждан.

5. Правильное распределение бремени доказывания в административном судопроизводстве

Определение подтверждает, что в соответствии со статьей 62 КАС РФ, в спорах об оспаривании решений и действий органов власти бремя доказывания законности оспариваемого акта лежит на органе власти. Это принципиально важно для защиты прав граждан и организаций в отношениях с публичной властью.

6. Применение к смежным категориям публично-правовых споров

Позиция СКАД ВС РФ имеет значение для других категорий споров, связанных с: - завершением оформления прав на недвижимое имущество в других регионах; - толкованием переходных норм в специальных правовых режимах; - защитой законных ожиданий граждан в отношениях с администрацией; - контролем над соблюдением администрацией исчерпывающего перечня оснований для отказа в предоставлении прав или льгот.

7. Связь с конституционными гарантиями

Определение отражает конституционные гарантии: - право на судебную защиту (статья 46 Конституции РФ) — суд должен активно защищать права граждан; - принцип законности (статья 15 Конституции РФ) — администрация обязана действовать в соответствии с законом; - принцип равенства (статья 19 Конституции РФ) — администрация не может применять критерии, не предусмотренные законом; - защита собственности (статья 35 Конституции РФ) — граждане имеют право на завершение оформления прав на земельные участки в соответствии с законом.

8. Значение для практики применения КАС РФ

Определение демонстрирует правильное применение ключевых норм КАС РФ: - статья 14 (активная роль суда) — суд должен исследовать все доказательства в совокупности; - статья 62 (распределение бремени доказывания) — администрация обязана доказать законность своего решения; - статья 84 (оценка доказательств) — суд должен оценить доказательства по внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании имеющихся в деле доказательств.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Определение СКАД ВС РФ № 127-КАД26-3-К4 от 27 мая 2026 г. представляет собой важный прецедент защиты прав граждан на завершение оформления прав на земельные участки в Республике Крым. Суд отменил незаконный отказ администрации, основанный на критерии, не предусмотренном законом, и подтвердил, что администрация обязана действовать в соответствии с исчерпывающим перечнем оснований для отказа. Определение также подчёркивает важность активной роли суда в исследовании доказательств и правильного распределения бремени доказывания в административном судопроизводстве. Позиция Верховного Суда РФ имеет значение для защиты прав граждан и организаций в отношениях с публичной властью и применима к широкому спектру публично-правовых споров.