КС РФ: органы местного самоуправления не отвечают за противопожарные работы без финансирования

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР ПОСТАНОВЛЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РФ

I. РЕКВИЗИТЫ АКТА

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 июля 2026 года № 45-П по делу о проверке конституционности положений пункта 71 части 1 статьи 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьи 33 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», статьи 8.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, статьи 38 Федерального закона «О пожарной безопасности» и пункта 10 Правил пожарной безопасности в лесах.

Заявитель: муниципальное образование Канский муниципальный округ Красноярского края в лице администрации Канского района Красноярского края (на момент подачи жалобы) / администрации Канского муниципального округа Красноярского края (правопреемник с 1 января 2026 года).

Повод к рассмотрению: жалоба муниципального образования.

Основание к рассмотрению: обнаружившаяся неопределённость в вопросе о соответствии оспариваемых положений Конституции Российской Федерации (статья 125, пункт «а» части 4 Конституции РФ).

Оспариваемые нормы: - пункт 71 части 1 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (относит к вопросам местного значения муниципального района обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах муниципального района за границами городских и сельских населённых пунктов); - пункт 2 статьи 33 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, органами местного самоуправления); - часть 3 статьи 8.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (административная ответственность за нарушение правил пожарной безопасности в лесах в условиях особого противопожарного режима); - статья 38 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (ответственность за нарушение требований пожарной безопасности); - пункт 10 Правил пожарной безопасности в лесах (утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 октября 2020 года № 1614) (обязанность по очистке территорий, прилегающих к лесам, от горючих материалов).

II. ФАБУЛА И ПОВОД ОБРАЩЕНИЯ

Конкретное дело заявителя

Администрация Канского района Красноярского края была признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 8.32 КоАП РФ (нарушение правил пожарной безопасности в лесах в условиях особого противопожарного режима). Постановлением должностного лица краевого государственного казённого учреждения «Лесная охрана» ей был назначен административный штраф в размере 600 000 рублей.

Суть правонарушения: местной администрацией на землях, государственная собственность на которые не разграничена, прилегающих к лесному участку из состава земель лесного фонда, не была произведена очистка от сухой травянистой растительности и отсутствовали противопожарная минерализованная полоса или иной противопожарный барьер.

Судебное разбирательство: - Решением судьи Свердловского районного суда города Красноярска от 27 февраля 2024 года постановление оставлено без изменения; - Решением судьи Красноярского краевого суда от 8 мая 2024 года размер штрафа снижен до 300 000 рублей в связи с дотационностью местного бюджета; - Постановлениями судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 10 сентября 2024 года и судьи Верховного Суда Российской Федерации от 24 июня 2025 года судебные акты оставлены без изменения.

Усматриваемые нарушения конституционных прав

По мнению заявителя, оспариваемые положения нарушают статьи 12, 19, 49 (часть 1), 54 (часть 2), 132 и 133 Конституции РФ, поскольку в силу своей неопределённости:

Пункт 71 части 1 статьи 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и статья 33 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса РФ» позволяют возлагать на органы местного самоуправления обязанность по содержанию государственного имущества без софинансирования исполнения этой обязанности, не обеспечивая сбалансированного распределения ответственности между уровнями публичной власти;
Статья 8.32 КоАП РФ, статья 38 Федерального закона «О пожарной безопасности» и пункт 10 Правил пожарной безопасности в лесах позволяют привлекать орган местного самоуправления к административной ответственности за неисполнение обязанности, для выполнения которой у него отсутствовали надлежащие полномочия и необходимые ресурсы, допуская объективное вменение и возлагая не предусмотренное законом финансовое обременение.

III. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Конституционно-правовой конфликт возникает между несколькими взаимосвязанными конституционными ценностями и принципами:

Между самостоятельностью местного самоуправления и единством системы публичной власти. Статьи 12, 130–132 Конституции РФ гарантируют самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения и управлении муниципальной собственностью. Вместе с тем статьи 71–72 Конституции РФ предусматривают разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ, а также возможность возложения на органы местного самоуправления государственных полномочий.
Между охраной окружающей среды и защитой прав муниципальных образований. Статьи 41, 42, 58 Конституции РФ закрепляют право на благоприятную окружающую среду и обязанность сохранять природу. Однако возложение на органы местного самоуправления обязанностей по пожарной безопасности без передачи необходимых ресурсов нарушает их самостоятельность.
Между принципом законности и принципом справедливости при привлечении к ответственности. Статьи 49 (часть 1) и 54 (часть 2) Конституции РФ требуют, чтобы юридическая ответственность наступала лишь при условии, что деяние законом признано правонарушением, и чтобы никто не нёс ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением. Привлечение органа местного самоуправления к ответственности за невыполнение обязанности, которая ему не была надлежащим образом возложена с передачей необходимых ресурсов, нарушает эти принципы.

Почему вопрос имеет конституционное значение

Неопределённость в правоприменении. Суды по-разному толковали взаимосвязь между полномочиями органов местного самоуправления по предоставлению земельных участков (статья 33 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса РФ»), обязанностью по пожарной безопасности (пункт 71 части 1 статьи 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ») и ответственностью за её невыполнение (часть 3 статьи 8.32 КоАП РФ).
Баланс конституционно защищаемых интересов. Необходимо согласовать требования по охране окружающей среды и предупреждению пожаров с гарантией самостоятельности местного самоуправления и справедливостью при привлечении к ответственности.
Масштаб проблемы. Вопрос касается всех муниципальных образований, на территории которых находятся земли лесного фонда, и имеет значение для правильного разграничения ответственности между уровнями публичной власти.

IV. ВОПРОС, РАЗРЕШАЕМЫЙ КС РФ

Соответствуют ли Конституции Российской Федерации взаимосвязанные положения пункта 71 части 1 статьи 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьи 33 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», части 3 статьи 8.32 КоАП Российской Федерации и пункта 10 Правил пожарной безопасности в лесах в той мере, в какой на их основании решается вопрос о возложении на органы местного самоуправления обязанности по организации очистки земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, прилегающих к лесным участкам из состава земель лесного фонда, от сухой травянистой растительности и иных горючих материалов, по созданию на таких территориях противопожарных минерализованных полос или иных противопожарных барьеров, а также о привлечении данных органов к административной ответственности за невыполнение указанной обязанности, в том числе в условиях особого противопожарного режима?

V. ПОЗИЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

A. Итоговый вывод

Взаимосвязанные положения пункта 71 части 1 статьи 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьи 33 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», части 3 статьи 8.32 КоАП Российской Федерации и пункта 10 Правил пожарной безопасности в лесах признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации, однако в выявленном конституционно-правовом смысле. Этот смысл заключается в том, что обязанность по очистке земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, прилегающих к лесным участкам из состава земель лесного фонда, может закрепляться за органами местного самоуправления только в порядке наделения их федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации соответствующим государственным полномочием при условии передачи им необходимых для осуществления такого полномочия материальных и финансовых средств. Иное приводило бы к нарушению самостоятельности местного самоуправления и справедливости при привлечении к ответственности.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционные основы охраны окружающей среды и пожарной безопасности

Конституционная база: - Статья 2 Конституции РФ: признание, соблюдение и защита прав и свобод человека составляют обязанность государства; - Статья 9, часть 1 Конституции РФ: земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в России как основа жизни и деятельности народов; - Статья 36, часть 2 Конституции РФ: владение, пользование и распоряжение природными ресурсами осуществляются свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав иных лиц; - Статьи 41, 42, 58 Конституции РФ: право на охрану здоровья, благоприятную окружающую среду и обязанность сохранять природу; - Статья 45, часть 1 и статья 46, часть 1 Конституции РФ: государственная защита прав и свобод гарантируется.

Позиция Суда: Конституция Российской Федерации в единстве с целью обеспечить благополучие нынешнего и будущих поколений определяет взаимообусловленность прав на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду с обязанностью сохранять природу и окружающую среду. Данные конституционные предписания с учётом несения публичной властью ответственности за сохранение природы (ссылка на Постановления КС РФ от 5 марта 2013 года № 5-П и от 29 сентября 2021 года № 42-П) возлагают на органы государственной власти и органы местного самоуправления обязанность по принятию в рамках важнейшей функции государства по обеспечению пожарной безопасности эффективных мер по предупреждению и тушению пожаров.

2. Конституционные основы местного самоуправления и разграничения полномочий

Конституционная база: - Статья 12 Конституции РФ: органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти; - Статьи 130–132 Конституции РФ: местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения и управление муниципальной собственностью; - Статьи 71–72 Конституции РФ: разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ; - Статья 19, часть 1 Конституции РФ: равенство всех перед законом.

Позиция Суда: Конституция Российской Федерации предполагает конструктивное взаимодействие между органами местного самоуправления и органами государственной власти, основанное на признании и гарантировании самостоятельности местного самоуправления и в то же время на единстве системы публичной власти. Возможно возложение на органы местного самоуправления имеющих общегосударственное значение публичных функций и задач как в порядке наделения их отдельными государственными полномочиями, так и в иных формах конституционно оправданного участия (ссылка на Постановление КС РФ от 30 мая 2023 года № 27-П).

Однако законодатель при установлении общих принципов организации местного самоуправления не может действовать произвольно. Его решения должны сообразовываться с конституционными основами разграничения предметов ведения, учитывать конституционную природу местного самоуправления как наиболее приближённого к населению территориального уровня публичной власти и соответствовать требованию формальной определённости (статья 19, часть 1 Конституции РФ). Это предполагает ясное, четкое и непротиворечивое определение компетенции муниципальных образований, последовательное разграничение вопросов местного и государственного значения, а также взаимосогласованную регламентацию полномочий органов местного самоуправления нормативными правовыми актами различной отраслевой принадлежности (ссылка на Постановление КС РФ от 29 марта 2011 года № 2-П).

3. Полномочия органов местного самоуправления в области пожарной безопасности

Нормативная база: - Пункт 71 части 1 статьи 15 Федерального закона № 131-ФЗ: обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах муниципального района за границами городских и сельских населённых пунктов; - Пункты 9 части 1 и часть 3 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ: обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населённых пунктов поселений; - Пункт 10 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ: обеспечение первичных мер пожарной безопасности в пределах территорий муниципальных и городских округов; - Часть 11 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ: по вопросам местного значения федеральными законами и уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления; - Статьи 16–19 Федерального закона № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»: полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в области пожарной безопасности; - Часть 3 статьи 19 Федерального закона № 69-ФЗ: к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов относится обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах муниципальных районов за границами городских и сельских населённых пунктов; - Часть 4 статьи 19 Федерального закона № 69-ФЗ: вопросы организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения первичных мер пожарной безопасности устанавливаются нормативными актами органов местного самоуправления; финансовое обеспечение является расходным обязательством муниципального образования (часть 3 статьи 10 того же закона).

Позиция Суда: Федеральный закон № 131-ФЗ относит к вопросам местного значения обеспечение первичных мер пожарной безопасности, а Федеральный закон № 69-ФЗ определяет полномочия органов местного самоуправления в этой сфере. Под первичными мерами пожарной безопасности понимается реализация принятых в установленном порядке норм и правил по предотвращению пожаров, спасению людей и имущества от пожаров (абзац семнадцатый статьи 1 Федерального закона № 69-ФЗ).

4. Особый противопожарный режим и полномочия органов власти

Нормативная база: - Часть 1 статьи 30 Федерального закона № 69-ФЗ: в случае повышения пожарной опасности решением органов государственной власти или органов местного самоуправления может устанавливаться особый противопожарный режим; - Часть 2 статьи 30 Федерального закона № 69-ФЗ: на период действия особого противопожарного режима устанавливаются дополнительные требования пожарной безопасности, включая меры, препятствующие распространению лесных пожаров на земли населённых пунктов; - Абзац второй пункта 70 Правил противопожарного режима в Российской Федерации (Постановление Правительства РФ от 16 сентября 2020 года № 1479): вокруг территории населённых пунктов создаются противопожарные минерализованные полосы шириной не менее 10 метров или иные противопожарные преграды.

Позиция Суда: Обеспечение защиты населённых пунктов от перехода на них природных пожаров путём создания противопожарных минерализованных полос или иных противопожарных преград относится к полномочиям как органов государственной власти, так и органов местного самоуправления (статьи 16, 18, 19 и 30 Федерального закона № 69-ФЗ). Надлежащее исполнение этих полномочий требует взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Названные полномочия направлены на организацию выполнения необходимых работ прежде всего силами правообладателей земельных участков, а также на организацию контроля за выполнением требований пожарной безопасности.

5. Право собственности и бремя содержания имущества

Конституционная база: - Статьи 7 (часть 1), 8 (часть 2), 17 (часть 3) Конституции РФ: соотнесение права собственности с правами и свободами других лиц; - Статья 210 ГК РФ: собственник несёт бремя содержания принадлежащего ему имущества.

Позиция Суда: Требование соотнесения права собственности с правами и свободами других лиц означает, что собственник вправе совершать в отношении своего имущества любые действия, если они не противоречат закону и не нарушают права третьих лиц. Право собственности предполагает не только возможность реализации правомочий владения, пользования и распоряжения, но и несение бремени содержания имущества, включая выполнение требований, исходящих от уполномоченных органов государства и местного самоуправления (ссылка на Постановление КС РФ от 31 мая 2005 года № 6-П и Определение от 2 ноября 2006 года № 444-О).

Конституция Российской Федерации предполагает возможность установления специальных требований в отношении земельных участков, конкретизирующих бремя содержания и направленных на их сохранение и предупреждение вреда иным лицам. Само по себе возложение обязанности по соблюдению требований пожарной безопасности на собственников (иных правообладателей), в том числе на муниципальные образования, которые в наибольшей степени заинтересованы в обеспечении сохранности земельных участков и на которых лежит бремя содержания имущества, не противоречит Конституции РФ (статья 55, часть 3 Конституции РФ).

6. Земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена

Нормативная база: - Пункт 2 статьи 33 Федерального закона № 137-ФЗ: земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, предоставляются органами местного самоуправления городского округа, муниципального округа, городского поселения и муниципального района; - Пункт 2 статьи 214 ГК РФ: презумпция государственной собственности на землю; - Статья 42 Земельного кодекса РФ: обязанность собственников по осуществлению мероприятий по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, включая меры пожарной безопасности.

Позиция Суда: Наделение органов местного самоуправления полномочием по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, не отрицает государственной принадлежности данных земель (ссылка на Определение КС РФ от 15 января 2008 года № 219-О-О). В связи с этим несение бремени содержания соответствующих земельных участков не может относиться к вопросам местного значения и рассматриваться в качестве реализации конституционных предписаний о самостоятельном управлении органами местного самоуправления муниципальной собственностью (статья 132, часть 1 Конституции РФ).

Конституционный Суд обращал внимание на то, что наделение органов местного самоуправления полномочиями по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, не позволяет рассматривать эти полномочия как связанные исключительно с решением вопросов местного значения (ссылка на Постановление КС РФ от 3 июля 2019 года № 26-П).

7. Разграничение публичной собственности и распределение компетенции

Позиция Суда: Разграничение публичной собственности на государственную и муниципальную автоматически не предопределяет, что публично-правовые полномочия в отношении тех или иных земель могут принадлежать только тому публично-правовому образованию, которое является собственником. Конституция Российской Федерация не исключает такого распределения компетенции, при котором полномочия в отношении земель, государственная собственность на которые не разграничена, а также находящихся в федеральной собственности, могут быть возложены на иные уровни публичной власти, включая органы местного самоуправления.

Однако такое возложение предполагает: 1. Соблюдение порядка наделения органов местного самоуправления соответствующими полномочиями законом; 2. Передачу необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ссылка на Постановление КС РФ от 30 мая 2023 года № 27-П).

8. Аналогия с лесным законодательством

Нормативная база: - Пункт 6 части 1 и часть 3 статьи 83 Лесного кодекса РФ: устройство противопожарных барьеров на землях лесного фонда, находящихся в федеральной собственности, отнесено к ведению субъектов РФ как переданное им федеральное полномочие; - Подпункты 9 и 10 пункта 2 Перечня мероприятий по осуществлению отдельных полномочий РФ в области лесных отношений, переданных органам государственной власти субъектов РФ (приказ Минприроды России от 6 августа 2019 года № 529): финансирование за счёт субвенций из федерального бюджета.

Позиция Суда: Обращение к лесному законодательству демонстрирует, что устройство противопожарных барьеров на землях лесного фонда, находящихся в федеральной собственности, отнесено к ведению субъектов РФ в качестве переданного им федерального полномочия, осуществляемого за счёт субвенций из федерального бюджета. Применительно к земельным участкам, государственная собственность на которые не разграничена и которые прилегают к лесным участкам, аналогичные по содержанию полномочия прямо не были переданы законом органам местного самоуправления.

9. Конституционно-правовой смысл оспариваемых норм

Позиция Суда: В системе действующего правового регулирования обязанность по организации очистки земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, прилегающих к лесным участкам из состава земель лесного фонда, от сухой травянистой растительности и иных горючих материалов, по созданию на таких территориях противопожарных минерализованных полос или иных противопожарных барьеров может возлагаться на органы местного самоуправления в порядке наделения их федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации соответствующим государственным полномочием при условии передачи им необходимых для осуществления такого полномочия материальных и финансовых средств.

Иное приводило бы к возложению на органы местного самоуправления чрезмерных материальных и финансовых затрат, нарушающих самостоятельность местного самоуправления (статьи 12, 130 часть 1, 132 часть 2 Конституции РФ). Особенно существенными такие затраты являются для муниципальных образований, значительная часть территории которых занята лесами, в том числе находящимися на большом удалении от населённых пунктов.

10. Обязанность по защите населённых пунктов от природных пожаров

Позиция Суда: Отсутствие наделения органов местного самоуправления указанным государственным полномочием не снимает с них, как и с органов государственной власти, обязанности по организации создания (обновления) вокруг территории населённых пунктов, находящихся в непосредственной близости к лесным участкам из состава земель лесного фонда, противопожарных минерализованных полос или иных противопожарных преград в случаях, когда в том же месте одновременно в соответствии с абзацем вторым пункта 70 Правил противопожарного режима в Российской Федерации должны осуществляться меры, направленные на исключение возможного перехода природных пожаров на территории населённых пунктов.

Это означает, что полномочия по защите населённых пунктов от перехода природных пожаров остаются у органов государственной власти и органов местного самоуправления независимо от того, были ли они наделены полномочиями по очистке земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.

11. Принцип правовой определённости и административная ответственность

Конституционная база: - Статья 49, часть 1 Конституции РФ: юридическая ответственность может наступать лишь при условии, что деяние законом признано правонарушением; - Статья 54, часть 2 Конституции РФ: никто не нёс ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением; - Статья 19, часть 1 Конституции РФ: равенство всех перед законом.

Позиция Суда: Юридическая ответственность может наступать лишь при условии, что конкретное деяние законом, действующим на момент его совершения, признаётся правонарушением. Соблюдение данных конституционных предписаний подразумевает обязательное формальное закрепление конкретного состава правонарушения и всех его необходимых признаков, что является непременным основанием для всех видов ответственности (ссылка на Постановления КС РФ от 12 мая 2021 года № 17-П, от 20 октября 2022 года № 45-П, от 24 ноября 2022 года № 51-П, от 27 марта 2023 года № 11-П).

Любые административные правонарушения должны быть ясно определены в законе, причём таким образом, чтобы каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий. Иное противоречило бы конституционным принципам равенства и справедливости, из которых вытекает требование определённости, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования (ссылка на Постановления КС РФ от 15 июля 1999 года № 11-П, от 14 июня 2018 года № 23-П, от 15 января 2019 года № 3-П, от 14 апреля 2020 года № 17-П, от 12 мая 2021 года № 17-П, от 5 марта 2024 года № 9-П).

Закон, устанавливающий административную ответственность, не может толковаться расширительно, как распространяющийся на деяния, прямо им не запрещённые, поскольку такое толкование несовместимо с соразмерностью вводимых законом ограничений конституционно одобряемым целям.

12. Бланкетные нормы и правовая определённость

Нормативная база: - Часть 3 статьи 8.32 КоАП РФ: административная ответственность за нарушение правил пожарной безопасности в лесах в условиях особого противопожарного режима (бланкетная норма, отсылающая к соответствующим правилам).

Позиция Суда: Использование бланкетных (отсылочных) норм предполагает, что законодатель должен устанавливать достаточные признаки, позволяющие точно определить регулятивную норму, непосредственно закрепляющую те или иные правила поведения, нарушение которых признаётся основанием юридической ответственности. Это обеспечивает согласованность норм Особенной части КоАП РФ со всей системой правового регулирования (ссылка на Постановление КС РФ от 6 ноября 2024 года № 50-П).

Законодатель может использовать различные приёмы юридической техники, адресуя субъектов как к прямо поименованному федеральному закону, так и к законодательству в целом. Само по себе это не вступает в противоречие с требованиями правовой определённости при условии, что регулятивная норма может быть определена, т.е. суд, орган или должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, при обращении к такой норме могут обоснованно соотнести её с положением диспозиции охранительной нормы КоАП РФ.

13. Применение к конкретному делу заявителя

Позиция Суда: Из содержания части 3 статьи 8.32 КоАП РФ следует, что она отсылает к законодательству о пожарной безопасности, в частности к пункту 10 Правил пожарной безопасности в лесах, нарушение которого в форме бездействия было вменено администрации Канского района Красноярского края.

Такое регулирование не может рассматриваться как противоречащее Конституции РФ, поскольку предполагает наступление ответственности за неисполнение органом местного самоуправления обязанности по организации очистки земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, прилегающих к лесным участкам из состава земель лесного фонда, от сухой травянистой растительности и иных горючих материалов, по созданию на таких территориях противопожарных минерализованных полос или иных противопожарных барьеров, при этом непосредственно не предназначенных в силу абзаца второго пункта 70 Правил противопожарного режима в Российской Федерации для исключения возможного перехода природных пожаров на территории населённых пунктов, если эта обязанность закреплена за органом местного самоуправления в порядке наделения его федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации соответствующим государственным полномочием при условии передачи ему необходимых для осуществления такого полномочия материальных и финансовых средств.

Иное, вопреки требованиям статьи 54 (часть 2) Конституции РФ, приводило бы к привлечению органов местного самоуправления к административной ответственности за невыполнение не адресованных им требований.

VI. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ И ПРАВОВЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ

Резолюция

1. Признаны конституционными в выявленном конституционно-правовом смысле взаимосвязанные положения: - пункта 71 части 1 статьи 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; - статьи 33 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»; - части 3 статьи 8.32 КоАП Российской Федерации; - пункта 10 Правил пожарной безопасности в лесах.

Конституционно-правовой смысл: обязанность по очистке земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, прилегающих к лесным участкам из состава земель лесного фонда, от сухой травянистой растительности и иных горючих материалов, по созданию на таких территориях противопожарных минерализованных полос или иных противопожарных барьеров, при этом непосредственно не предназначенных в силу абзаца второго пункта 70 Правил противопожарного режима в Российской Федерации для исключения возможного перехода природных пожаров на территории населённых пунктов, может закрепляться за органами местного самоуправления в порядке наделения их федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации соответствующим государственным полномочием при условии передачи им необходимых для осуществления такого полномочия материальных и финансовых средств, что исключает привлечение данных органов к административной ответственности за невыполнение указанной обязанности, в том числе в условиях особого противопожарного режима, если они не были наделены соответствующим полномочием в установленном порядке.

Придание иного смысла этим положениям приводило бы к нарушению прав муниципальных образований и вступало бы в противоречие со статьями 12, 54 (часть 2), 55 (часть 3), 130 (часть 1) и 132 (части 1 и 2) Конституции РФ.

2. Выявленный конституционно-правовой смысл является общеобязательным, что исключает любое иное истолкование в правоприменительной практике.

3. Производство прекращено в части проверки конституционности: - частей 1–21 и 4 статьи 8.32 КоАП РФ; - статьи 38 Федерального закона «О пожарной безопасности»

(по основанию отсутствия применения в отношении заявителя и отсутствия сомнений в конституционности в оспариваемом аспекте).

Правовые последствия

Судьба конкретного дела заявителя

Судебные акты, вынесенные по делу с участием администрации Канского района Красноярского края на основании оспариваемых положений в истолковании, расходящемся с их конституционно-правовым смыслом, выявленным в Постановлении, подлежат пересмотру в установленном порядке.

Это означает, что: - Постановление должностного лица краевого государственного казённого учреждения «Лесная охрана» от 2024 года о привлечении администрации к административной ответственности; - Решение судьи Свердловского районного суда города Красноярска от 27 февраля 2024 года; - Решение судьи Красноярского краевого суда от 8 мая 2024 года; - Постановления судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 10 сентября 2024 года и судьи Верховного Суда РФ от 24 июня 2025 года

должны быть пересмотрены в установленном порядке с учётом выявленного конституционно-правового смысла оспариваемых норм. Суды должны проверить, был ли орган местного самоуправления надлежащим образом наделён государственным полномочием по очистке земельных участков и созданию противопожарных барьеров, и была ли ему передана необходимая финансовая поддержка.

Момент вступления в силу

Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу со дня официального опубликования, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

Порядок опубликования

Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в: - «Российской газете»; - «Собрании законодательства Российской Федерации»; - на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

VII. ЗНАЧЕНИЕ ПРАВОВОЙ ПОЗИЦИИ

1. Влияние на правоприменение

Изменение толкования оспоренных норм:

Суды, органы исполнительной власти и органы местного самоуправления обязаны толковать и применять взаимосвязанные положения пункта 71 части 1 статьи 15 Федерального закона № 131-ФЗ, статьи 33 Федерального закона № 137-ФЗ, части 3 статьи 8.32 КоАП РФ и пункта 10 Правил пожарной безопасности в лесах в соответствии с выявленным конституционно-правовым смыслом.

Это означает:

При привлечении органов местного самоуправления к административной ответственности за нарушение правил пожарной безопасности в лесах суды должны проверять, был ли орган наделён соответствующим государственным полномочием в порядке, предусмотренном федеральным законом или законом субъекта РФ, и была ли ему передана необходимая финансовая поддержка. Отсутствие надлежащего наделения полномочием и финансирования исключает возможность привлечения к ответственности.
При разрешении споров о предоставлении земельных участков органами местного самоуправления суды должны учитывать, что полномочие по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, не автоматически влечёт обязанность по их содержанию и несению расходов на противопожарные мероприятия без передачи необходимых финансовых средств.
При установлении особого противопожарного режима органы государственной власти и органы местного самоуправления должны различать две категории мероприятий: (а) мероприятия по защите населённых пунктов от перехода природных пожаров (полномочие органов государственной власти и местного самоуправления независимо от наделения государственным полномочием) и (б) мероприятия по очистке земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена (требует надлежащего наделения полномочием и финансирования).

2. Связь с ранее выраженными позициями КС РФ

Преемственность и развитие:

Данное Постановление развивает и конкретизирует ранее выраженные правовые позиции Конституционного Суда РФ:

Постановление от 29 марта 2011 года № 2-П о требовании формальной определённости при определении компетенции муниципальных образований — Суд подтвердил, что законодатель не может действовать произвольно при установлении вопросов местного значения и должен обеспечивать ясное разграничение полномочий.
Постановление от 31 мая 2005 года № 6-П и Определение от 2 ноября 2006 года № 444-О о бремени содержания имущества собственником — Суд подтвердил, что собственник несёт расходы на содержание имущества, но это не исключает возможности возложения дополнительных обязанностей при условии передачи необходимых ресурсов.
Постановление от 3 июля 2019 года № 26-П о том, что полномочия по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, не связаны исключительно с вопросами местного значения — Суд развил эту позицию, указав, что такие полномочия требуют передачи финансовых средств при возложении обязанностей по содержанию.
Постановление от 30 мая 2023 года № 27-П о конструктивном взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления — Суд подтвердил, что возложение государственных полномочий на органы местного самоуправления требует передачи необходимых материальных и финансовых средств.
Постановления от 12 мая 2021 года № 17-П, от 20 октября 2022 года № 45-П, от 24 ноября 2022 года № 51-П, от 27 марта 2023 года № 11-П о принципе правовой определённости при установлении административной ответственности — Суд подтвердил, что административная ответственность может наступать только за деяния, ясно определённые в законе.
Постановление от 6 ноября 2024 года № 50-П об использовании бланкетных норм — Суд подтвердил, что бланкетные нормы допустимы при условии, что регулятивная норма может быть точно определена.

3. Гарантии каких конституционных прав усилены

Укреплены следующие конституционные гарантии:

Самостоятельность местного самоуправления (статьи 12, 130–132 Конституции РФ): - Органы местного самоуправления защищены от возложения на них обязанностей по содержанию государственного имущества без передачи необходимых финансовых средств; - Гарантирована самостоятельность в решении вопросов местного значения без чрезмерного финансового бремени.
Справедливость при привлечении к ответственности (статьи 49 часть 1, 54 часть 2 Конституции РФ): - Органы местного самоуправления защищены от привлечения к административной ответственности за невыполнение обязанностей, которые им не были надлежащим образом возложены; - Исключено объективное вменение (привлечение к ответственности без надлежащего наделения полномочием).
Равенство перед законом (статья 19 часть 1 Конституции РФ): - Все органы местного самоуправления, независимо от размера территории и наличия лесов, защищены от дискриминационного применения норм о пожарной безопасности; - Обеспечена единообразная практика применения норм.
Охрана окружающей среды и защита от пожаров (статьи 41, 42, 58 Конституции РФ): - Государство остаётся ответственным за организацию мероприятий по защите населённых пунктов от природных пожаров; - Органы местного самоуправления могут участвовать в этих мероприятиях при условии надлежащего финансирования.

4. Предписания законодателю и сроки их реализации

Конституционный Суд не установил прямых предписаний федеральному законодателю о внесении изменений в законодательство. Однако из Постановления вытекают следующие рекомендации:

Федеральному законодателю: - Рассмотреть возможность уточнения в Федеральном законе № 131-ФЗ того, что полномочия по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, не влекут автоматически обязанность по их содержанию и несению расходов на противопожарные мероприятия без передачи финансовых средств; - Рассмотреть возможность уточнения в Федеральном законе № 69-ФЗ порядка наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями в области пожарной безопасности и механизма финансирования таких полномочий; - Рассмотреть возможность уточнения в КоАП РФ условий привлечения органов местного самоуправления к административной ответственности за нарушение правил пожарной безопасности.
Законодателям субъектов Российской Федерации: - При наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями в области пожарной безопасности обеспечивать передачу необходимых финансовых средств; - Уточнять в законах субъектов РФ порядок финансирования мероприятий по пожарной безопасности на территориях, прилегающих к лесам.
Органам исполнительной власти: - Пересмотреть практику привлечения органов местного самоуправления к административной ответственности за нарушение правил пожарной безопасности в соответствии с выявленным конституционно-правовым смыслом; - Обеспечить надлежащее финансирование мероприятий по пожарной безопасности на территориях, находящихся в государственной собственности.

Сроки реализации не установлены, однако выявленный конституционно-правовой смысл действует непосредственно и обязателен для всех органов власти с момента опубликования Постановления.

5. Сферы применения позиции за пределами конкретного дела

Позиция имеет широкое применение в следующих сферах:

Разграничение полномочий между уровнями публичной власти: - Принцип, выраженный в Постановлении, применим не только к пожарной безопасности, но и к другим сферам, где органам местного самоуправления возлагаются обязанности по содержанию государственного имущества (охрана лесов, водных объектов, охрана памятников и т.д.); - При возложении на органы местного самоуправления любых государственных полномочий необходимо обеспечивать передачу необходимых финансовых средств.
Административная ответственность органов местного самоуправления: - Суды должны проверять наличие надлежащего наделения полномочием и финансирования перед привлечением органов местного самоуправления к ответственности; - Принцип исключает объективное вменение в отношении органов местного самоуправления.
Особый противопожарный режим: - При установлении особого противопожарного режима органы власти должны различать полномочия, которые остаются у органов государственной власти и органов местного самоуправления независимо от наделения государственным полномочием (защита населённых пунктов), и полномочия, требующие надлежащего наделения и финансирования (очистка земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена).
Земельные отношения: - Полномочие по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, не влечёт автоматически обязанность по их содержанию; - При возложении обязанностей по содержанию земельных участков необходимо передавать финансовые средства.
Финансовые отношения между уровнями публичной власти: - Позиция подтверждает принцип, что возложение государственных полномочий на органы местного самоуправления должно сопровождаться передачей финансовых средств; - Это имеет значение при определении объёма дотаций и субсидий муниципальным образованиям.
Лесное законодательство: - Позиция применима к разграничению полномочий в области охраны лесов между органами государственной власти и органами местного самоуправления; - Аналогичный принцип должен применяться при возложении на органы местного самоуправления обязанностей по охране лесов, находящихся в государственной собственности.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Постановление Конституционного Суда РФ от 2 июля 2026 года № 45-П представляет собой важное решение, которое уточняет конституционно-правовой смысл взаимосвязанных норм о разграничении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в области пожарной безопасности.

Ключевая позиция Суда заключается в том, что возложение на органы местного самоуправления обязанности по организации противопожарных мероприятий на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, допустимо только в порядке наделения их государственным полномочием при условии передачи необходимых финансовых средств. Отсутствие надлежащего наделения полномочием и финансирования исключает возможность привлечения органов местного самоуправления к административной ответственности за невыполнение таких обязанностей.

Это Постановление усиливает гарантии самостоятельности местного самоуправления, справедливости при привлечении к ответственности и равенства перед законом, одновременно сохраняя возможность возложения на органы местного самоуправления государственных полномочий в области пожарной безопасности при надлежащем финансировании. Позиция имеет широкое применение за пределами конкретного дела и касается всех сфер, где органам местного самоуправления возлагаются обязанности по содержанию государственного имущества.