ВС подтвердил право Правительства запретить складирование растительных отходов в местах накопления ТКО

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР ОПРЕДЕЛЕНИЯ АПЕЛЛЯЦИОННОЙ КОЛЛЕГИИ ВЕРХОВНОГО СУДА РФ

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ26-83 (апелляционное определение ВС РФ)

Дата принятия: 9 июня 2026 г.

Состав Апелляционной коллегии: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Зинченко И.Н., Якимова А.А. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Слободин С.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административный истец: Манякин Андрей Валериевич (собственник садового земельного участка и индивидуального жилого дома, потребитель коммунальной услуги по обращению с твёрдыми коммунальными отходами) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представляемое Министерством природных ресурсов и экологии РФ)

Категория спора: Административное дело о признании нормативного правового акта недействующим (оспаривание подпункта «в» пункта 36 и пункта 37 Правил обращения с твёрдыми коммунальными отходами, утверждённых постановлением Правительства РФ от 7 марта 2025 г. № 293)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

Правительство Российской Федерации постановлением от 7 марта 2025 г. № 293 утвердило Правила обращения с твёрдыми коммунальными отходами, вступившие в силу с 1 сентября 2025 г. (срок действия ограничен 1 сентября 2031 г.). Подпункт «в» пункта 36 Правил запрещает складирование отходов, образовавшихся при уходе за древесно-кустарниковыми посадками, в местах (площадках) накопления твёрдых коммунальных отходов. Пункт 37 Правил предусматривает, что порядком накопления твёрдых коммунальных отходов, утверждённым исполнительным органом субъекта РФ, могут быть установлены дополнительные запреты на складирование веществ и предметов в местах накопления отходов и на перегрузочных станциях. Манякин А.В., являясь собственником садового участка и жилого дома, полагает, что отходы, образующиеся при уходе физическими лицами за древесно-кустарниковыми насаждениями на принадлежащих им земельных участках, относятся к твёрдым коммунальным отходам и должны приниматься в местах накопления. Истец утверждает, что запрет вынуждает его дважды оплачивать вывоз таких отходов: первый раз — региональному оператору в составе платы за услугу (которую оператор фактически не оказывает), второй раз — сторонней организации, что создаёт дополнительные убытки и нарушает его права как потребителя.

Решения нижестоящих инстанций

Первая инстанция (Верховный Суд РФ, решение от 18 февраля 2026 г. по делу № АКПИ25-972): Суд отказал в удовлетворении административного искового заявления Манякина А.В., признав, что Правила утверждены Правительством РФ в пределах предоставленных законом полномочий, оспариваемые положения соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав истца.

Апелляционная инстанция (Апелляционная коллегия ВС РФ, определение от 9 июня 2026 г.): Коллегия оставила решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу Манякина А.В. оставила без удовлетворения.

Основание передачи в апелляцию

Манякин А.В. подал апелляционную жалобу на решение суда первой инстанции, ссылаясь на нарушение судом норм материального и процессуального права. В жалобе истец настаивал на том, что федеральным законодательством установлены единые требования к организации накопления твёрдых коммунальных отходов, а установление запрета без законодательного установления иного способа накопления приведёт к образованию несанкционированных свалок и нарушению прав потребителей на оплату услуги по экономически обоснованной цене.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор возник между интересом гражданина-потребителя коммунальной услуги (получить возможность складирования растительных отходов в организованных местах накопления твёрдых коммунальных отходов без дополнительных расходов) и полномочиями Правительства РФ по установлению правил обращения с твёрдыми коммунальными отходами. Конфликт касается вопроса о том, входит ли в компетенцию Правительства РФ установление запретов на складирование отдельных видов отходов (в частности, растительных отходов от ухода за древесно-кустарниковыми посадками) в местах накопления твёрдых коммунальных отходов, и если входит, то не нарушает ли такой запрет права потребителей и требования федерального законодательства об отходах.

Дело имеет принципиальное значение для определения границ полномочий Правительства РФ в сфере регулирования обращения с отходами, соотношения федеральных правил и региональных порядков накопления отходов, а также для защиты прав потребителей коммунальных услуг в условиях дифференцированного правового регулирования.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Соответствуют ли подпункт «в» пункта 36 и пункт 37 Правил обращения с твёрдыми коммунальными отходами, утверждённых постановлением Правительства РФ от 7 марта 2025 г. № 293, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (в частности, Федеральному закону от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» и Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»)?
Содержат ли оспариваемые положения Правил коррупциогенные факторы в смысле Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»?
Нарушают ли оспариваемые нормы права и законные интересы административного истца как потребителя коммунальной услуги по обращению с твёрдыми коммунальными отходами?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила, что Правила обращения с твёрдыми коммунальными отходами, утверждённые Правительством РФ в пределах предоставленных законом полномочий, не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушают прав административного истца. Запрет на складирование отходов, образовавшихся при уходе за древесно-кустарниковыми посадками, в местах накопления твёрдых коммунальных отходов, равно как и положение о возможности установления дополнительных запретов региональными органами исполнительной власти, соответствуют действующему законодательству и не содержат коррупциогенных факторов. Суд отказал в удовлетворении административного иска, поскольку отсутствует основание для признания оспариваемых предписаний недействующими — их несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

B. Развёрнутое обоснование

1. Компетенция Правительства РФ по утверждению Правил обращения с твёрдыми коммунальными отходами

Апелляционная коллегия исходила из того, что Правила утверждены Правительством РФ в пределах предоставленных законом полномочий с соблюдением процедуры принятия и правил введения в действие. Суд ссылался на следующие нормативные основания:

Статья 5 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (абзац сорок второй) относит к полномочиям Российской Федерации утверждение Правительством РФ правил обращения с твёрдыми коммунальными отходами;
Пункт 2 статьи 24 того же закона также предусматривает полномочие Правительства РФ по утверждению указанных Правил;
Статья 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» определяет компетенцию Правительства РФ;
Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 736 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» устанавливает процедуру введения в действие.

Правила были размещены на официальном интернет-портале правовой информации 14 марта 2025 г., опубликованы в Собрании законодательства РФ 17 марта 2025 г. (№ 11, ст. 1165) и вступили в силу с 1 сентября 2025 г. со сроком действия до 1 сентября 2031 г. (пункты 6, 7 постановления).

2. Соответствие оспариваемых положений Правил федеральному законодательству об отходах

Коллегия установила, что оспариваемые положения Правил не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в частности Закону об отходах производства и потребления. Суд обосновал это следующим образом:

На основании пункта 6 статьи 134 Закона об отходах производства и потребления накопление твёрдых коммунальных отходов осуществляется в соответствии с: - установленными Правительством РФ правилами обращения с твёрдыми коммунальными отходами; и - порядком накопления указанных отходов, принятым органом исполнительной власти субъекта РФ.

Статья 6 Закона об отходах производства и потребления относит к полномочиям субъектов РФ в области обращения с отходами (абзацы шестнадцатый и семнадцатый): - организацию деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твёрдых коммунальных отходов; - утверждение порядка накопления твёрдых коммунальных отходов (в том числе их раздельного накопления).

Таким образом, двухуровневая система регулирования (федеральные Правила + региональные порядки) предусмотрена самим законодательством, и установленный Правительством РФ запрет на складирование отходов, образовавшихся при уходе за древесно-кустарниковыми посадками, в местах накопления твёрдых коммунальных отходов (подпункт «в» пункта 36 Правил) находится в пределах этой компетенции. Положение пункта 37 Правил о возможности установления дополнительных запретов региональными органами исполнительной власти также соответствует закону.

3. Анализ доводов истца о противоречии Правил статьям 1, 5, 6 и пунктам 1 и 3 статьи 134 Закона об отходах производства и потребления

Апелляционная коллегия признала доводы административного истца о противоречии оспариваемых норм указанным статьям несостоятельными, поскольку:

«данные нормы, как это следует из их содержания, непосредственно не регулируют вопросы, относящиеся к складированию растительных отходов».

Суд подтвердил вывод суда первой инстанции о том, что указанные статьи Закона об отходах производства и потребления устанавливают общие принципы и полномочия, но не содержат прямого запрета на дифференцированное регулирование накопления отдельных видов отходов.

4. Анализ доводов о противоречии пункту 1 статьи 51 Закона об охране окружающей среды

Коллегия также отклонила ссылку истца на пункт 1 статьи 51 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», признав, что эта норма не регулирует вопросы складирования растительных отходов и не содержит требований, противоречащих оспариваемым положениям Правил.

5. Анализ доводов о коррупциогенных факторах

Суд провёл анализ доводов истца о наличии коррупциогенных факторов в оспариваемых нормах Правил. Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», коррупциогенными факторами являются положения, устанавливающие: - для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил; - неопределённые, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, создающие условия для проявления коррупции.

Апелляционная коллегия подтвердила вывод суда первой инстанции о том, что в конкретных положениях Правил отсутствуют коррупциогенные факторы, приведённые в пункте 3 методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённой постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96. Запрет на складирование конкретного вида отходов не создаёт необоснованно широких пределов усмотрения и не является неопределённым требованием.

6. Анализ доводов о двойной оплате услуги

Суд отклонил утверждение Манякина А.В. о том, что оспариваемое правовое регулирование вынуждает его дважды оплачивать вывоз твёрдых коммунальных отходов. Коллегия указала, что это утверждение лишено правовых оснований и не следует из содержания Правил.

Суд обосновал это следующим образом:

Пункт 3 Правил определяет место (площадку) накопления твёрдых коммунальных отходов как место, на котором расположены контейнеры и (или) бункеры, предназначенное для складирования твёрдых коммунальных отходов для последующего их транспортирования на объекты обработки, энергетической утилизации, утилизации путём производства искусственных грунтов, обезвреживания и захоронения.

Из этого определения следует, что Правила не устанавливают безусловной обязанности складирования твёрдых коммунальных отходов исключительно в организованном месте (площадке) накопления. Гражданин может осуществлять накопление отходов иными способами, предусмотренными законодательством.

Обращение с твёрдыми коммунальными отходами, в том числе их накопление, транспортирование, обработка, обезвреживание, размещение и утилизация, осуществляется в соответствии с общими положениями Закона об отходах производства и потребления на основании договоров, заключённых с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (специализированными организациями), обладающими соответствующей разрешительной документацией (пункты 18, 30, 34 Правил). Таким образом, гражданин может заключить договор с любой специализированной организацией, имеющей разрешение на обращение с отходами, без необходимости платить региональному оператору за услугу, которую он не получает.

7. Анализ нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов

Суд отметил, что Законом об отходах производства и потребления и принятыми в его исполнение Правилами определения нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов, утверждёнными постановлением Правительства РФ от 26 августа 2023 г. № 1390 (Правила № 1390), предусмотрена возможность дифференцированного установления нормативов накопления с применением разных расчётных единиц для каждой категории объектов. Полномочиями по установлению этих нормативов наделены органы исполнительной власти субъекта РФ или органы местного самоуправления.

Коллегия установила, что в целях определения нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов Правила № 1390 (разделы II и III) отходы, образовавшиеся при уходе за древесно-кустарниковыми посадками, не называют. Кроме того, отсутствуют данные о том, что при установлении с 1 сентября 2025 г. прямого запрета на складирование в местах накопления такого вида отходов их объём учитывается в целях расчётов по договорам на оказание услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами. Это подтверждает, что запрет не создаёт обязанность платить за услугу, которая не оказывается.

8. Разграничение между проверкой законности и оценкой целесообразности

Апелляционная коллегия подчеркнула принципиальное разграничение между проверкой законности нормативного акта и оценкой его целесообразности:

«Манякин А.В., ссылаясь в апелляционной жалобе на то, что запрет на складирование отходов, образовавшихся при уходе за древесно-кустарниковыми посадками, в местах (площадках) накопления твёрдых коммунальных отходов вынуждает его заключать отдельные договоры с лицами (организациями), осуществляющими соответствующие виды работ, по сути, выражает несогласие с действующим правовым регулированием в рассматриваемой сфере. Однако, проверяя полномочия органа (должностного лица), суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, её субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц».

Таким образом, суд установил, что задача судебного контроля ограничивается проверкой соответствия нормативного акта актам, имеющим большую юридическую силу, а не оценкой политической или хозяйственной целесообразности регулирования.

9. Анализ ссылок на судебную практику

Коллегия отклонила ссылки истца на примеры и правовые позиции судебной практики, указав, что они:

«не влекут отмену обжалованного решения суда и, вопреки доводу административного истца, не могут свидетельствовать о нарушении судом первой инстанции единообразия судебной практики, поскольку приведены и высказаны в отношении иных лиц и в связи с иными конкретными обстоятельствами на основе законодательства, действовавшего на дату рассмотрения соответствующих дел, которые не являются аналогичными».

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий разрешения спора

Апелляционная коллегия применила критерий, установленный пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации: основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Суд установил, что такое основание для признания оспариваемых предписаний недействующими отсутствует, поскольку:

Правила утверждены Правительством РФ в пределах предоставленных законом полномочий;
Оспариваемые положения соответствуют Закону об отходах производства и потребления и Закону об охране окружающей среды;
Запрет на складирование растительных отходов в местах накопления твёрдых коммунальных отходов не противоречит федеральному законодательству;
Положение о возможности установления дополнительных запретов региональными органами соответствует двухуровневой системе регулирования, предусмотренной законом;
Оспариваемые нормы не содержат коррупциогенных факторов;
Запрет не создаёт обязанность платить за услугу, которая не оказывается.

Указания нижестоящим судам и органам

Апелляционная коллегия не дала специальных указаний нижестоящим судам или органам исполнительной власти, поскольку дело касалось проверки законности нормативного акта, а не исполнения конкретного судебного решения. Однако из позиции суда следует, что:

Региональные органы исполнительной власти вправе устанавливать дополнительные запреты на складирование веществ и предметов в местах накопления твёрдых коммунальных отходов в соответствии с пунктом 37 Правил;
Граждане, желающие избавиться от растительных отходов, могут заключать договоры со специализированными организациями, имеющими разрешение на обращение с отходами, без необходимости использования мест накопления твёрдых коммунальных отходов;
Региональные операторы не обязаны принимать растительные отходы в местах накопления, если это запрещено региональным порядком накопления.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 18 февраля 2026 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Манякина Андрея Валериевича — без удовлетворения.

Решение принято на основании статей 308–311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Подтверждение компетенции Правительства РФ по дифференцированному регулированию обращения с отходами

Определение закрепляет принцип дифференцированного регулирования обращения с отходами на федеральном уровне. Правительство РФ вправе устанавливать не только общие правила, но и конкретные запреты на складирование отдельных видов отходов в организованных местах накопления. Это позволяет учитывать специфику различных видов отходов (в данном случае — растительных отходов от ухода за древесно-кустарниковыми посадками) и обеспечивать эффективное управление отходами.

2. Гармонизация федеральных и региональных полномочий

Суд подтвердил двухуровневую систему регулирования обращения с твёрдыми коммунальными отходами, предусмотренную Законом об отходах производства и потребления: - Федеральный уровень: Правительство РФ устанавливает общие правила обращения с отходами, включая запреты на складирование отдельных видов; - Региональный уровень: органы исполнительной власти субъектов РФ утверждают порядки накопления отходов и могут устанавливать дополнительные запреты.

Эта система обеспечивает баланс между единообразием федерального регулирования и гибкостью региональной политики.

3. Разграничение между проверкой законности и оценкой целесообразности

Определение содержит важное методологическое положение о разграничении между судебным контролем законности и оценкой целесообразности нормативных актов. Суд подчеркнул, что:

«проверяя полномочия органа (должностного лица), суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти».

Это положение имеет широкое применение в административном судопроизводстве и ограничивает судебный контроль рамками проверки соответствия нормативного акта актам, имеющим большую юридическую силу.

4. Защита прав потребителей коммунальных услуг

Определение отклонило довод истца о двойной оплате услуги, установив, что: - Правила не устанавливают безусловной обязанности складирования отходов исключительно в организованных местах накопления; - Граждане вправе заключать договоры со специализированными организациями на обращение с отходами; - Отсутствуют данные о том, что объём растительных отходов учитывается в расчётах платежей за услугу по обращению с твёрдыми коммунальными отходами.

Таким образом, суд защитил права потребителей, исключив возможность двойной оплаты и подтвердив их право выбора способа обращения с отходами.

5. Анти-абузивные оговорки суда

Определение содержит анти-абузивную оговорку относительно ссылок на судебную практику. Суд указал, что примеры и позиции из других дел не могут свидетельствовать о нарушении единообразия судебной практики, если они касаются иных лиц, иных обстоятельств и основаны на законодательстве, действовавшем на дату рассмотрения соответствующих дел. Это предотвращает механическое применение судебных позиций без учёта конкретных обстоятельств дела.

6. Применение норм об антикоррупционной экспертизе

Определение демонстрирует практическое применение Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» при проверке законности нормативных актов в административном судопроизводстве. Суд установил, что запрет на складирование конкретного вида отходов не создаёт необоснованно широких пределов усмотрения и не является неопределённым требованием, поэтому не содержит коррупциогенных факторов.

7. Сферы применения позиции за пределами банкротства и конкретной категории

Правовые позиции, содержащиеся в определении, имеют широкое применение:

В сфере административного права: при проверке законности нормативных актов, устанавливающих запреты или ограничения на деятельность граждан и организаций;
В сфере экологического права: при регулировании обращения с отходами, охраны окружающей среды и управления природными ресурсами;
В сфере коммунального права: при определении прав и обязанностей потребителей коммунальных услуг и операторов;
В сфере конституционного права: при разграничении полномочий между федеральным уровнем и уровнем субъектов РФ в различных областях государственного управления.

8. Значение для практики арбитражных и административных судов

Определение имеет практическое значение для: - Арбитражных судов при рассмотрении споров между региональными операторами и потребителями коммунальных услуг по вопросам обращения с отходами; - Административных судов при проверке законности нормативных актов органов исполнительной власти в сфере управления отходами; - Органов исполнительной власти при разработке и принятии нормативных актов в сфере обращения с отходами; - Потребителей коммунальных услуг при защите своих прав в случае установления запретов на складирование отдельных видов отходов.

Заключение

Определение Апелляционной коллегии ВС РФ от 9 июня 2026 г. по делу № АПЛ26-83 подтверждает компетенцию Правительства РФ по установлению дифференцированных правил обращения с твёрдыми коммунальными отходами, включая запреты на складирование отдельных видов отходов в организованных местах накопления. Суд установил, что такие запреты соответствуют федеральному законодательству об отходах и охране окружающей среды, не содержат коррупциогенных факторов и не нарушают прав потребителей коммунальных услуг. Определение имеет важное методологическое значение для разграничения между судебным контролем законности и оценкой целесообразности нормативных актов, а также для гармонизации федеральных и региональных полномочий в сфере управления отходами.