КС разъяснил: включение в реестр иностранных агентов не может быть произвольным — требуются конкретные факты

I. РЕКВИЗИТЫ АКТА

Вид и номер акта: Определение Конституционного Суда Российской Федерации № 3487-О от 25 декабря 2025 года

Заявители: Граждане Российской Федерации Вишневский Борис Лазаревич и Шлосберг Лев Маркович

Повод и основание к рассмотрению: Жалоба граждан на нарушение конституционных прав, поданная в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации»

Оспариваемые нормы: - Часть 1 статьи 1 Федерального закона от 14 июля 2022 года № 255-ФЗ «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием» (определение понятия «иностранный агент») - Часть 1 статьи 2 названного Федерального закона (определение понятия «иностранное влияние») - Пункт 10 части 1 статьи 3 названного Федерального закона (определение иностранных источников) - Статья 11 названного Федерального закона (ограничения, связанные со статусом иностранного агента)

II. ФАБУЛА И ПОВОД ОБРАЩЕНИЯ

Граждане Вишневский и Шлосберг были включены в реестр иностранных агентов на основании распоряжений Министерства юстиции Российской Федерации. Заявители обратились в суды общей юрисдикции с административными исками о признании незаконными распоряжений об их включении в реестр и об обязании исключить сведения о них из соответствующего реестра. Решениями судов общей юрисдикции, подтвержденными вышестоящими судами, в удовлетворении исков было отказано.

Не согласившись с судебными решениями, заявители обратились в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой, в которой оспорили конституционность оспариваемых положений Федерального закона.

Конституционные права, которые заявители считают нарушенными: По мнению заявителей, оспариваемые положения противоречат статьям 1 (часть 1), 15 (часть 2), 17–19, 21, 23, 28, 29, 30 (часть 1), 31, 32, 34, 35, 37 (часть 1), 39, 44 (часть 1), 45, 55 и 56 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

III. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Заявители усматривают конституционно-правовой конфликт в следующем:

1. Произвольность включения в реестр: Оспариваемые нормы позволяют произвольно признавать лицо иностранным агентом за любое взаимодействие с иным иностранным агентом при отсутствии какого-либо конкретного деяния со стороны лица и доказательств, подтверждающих оказание иностранного воздействия.

2. Неопровержимая оценка действий: Нормы вводят неопровержимую оценку действий лица, включенного в реестр иностранных агентов, как совершаемых в интересах иностранных источников.

3. Расширительное толкование иностранных источников: Нормы позволяют признавать иностранных агентов иностранными источниками.

4. Несоразмерные ограничения: Нормы устанавливают несоразмерные запреты и ограничения для деятельности лиц, включенных в реестр иностранных агентов, и предполагают негативную государственную оценку таких лиц и их деятельности.

Конституционно-правовое значение проблемы состоит в необходимости баланса между защитой национальной безопасности Российской Федерации и гарантией конституционных прав граждан на свободу деятельности, судебную защиту и справедливое разбирательство.

IV. ВОПРОС, РАЗРЕШАЕМЫЙ КС РФ

Соответствуют ли Конституции Российской Федерации положения Федерального закона «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием» (часть 1 статьи 1, часть 1 статьи 2, пункт 10 части 1 статьи 3 и статья 11) в аспекте, указанном в жалобе, а именно: позволяют ли они произвольно включать лиц в реестр иностранных агентов без конкретного деяния и доказательств иностранного воздействия, вводят ли неопровержимую оценку действий включенных в реестр лиц, устанавливают ли несоразмерные ограничения и предполагают ли негативную государственную оценку таких лиц?

V. ПОЗИЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

A. Итоговый вывод

Конституционный Суд Российской Федерации не принял жалобу к рассмотрению, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в соответствии с которыми жалоба признается допустимой. Суд не усмотрел оснований для принятия жалобы к рассмотрению в заседании, однако в своем определении выразил правовую позицию по существу оспариваемых норм, указав, что они не предполагают произвольного включения лиц в реестр иностранных агентов и не могут рассматриваться в качестве нарушающих конституционные права заявителей в аспекте, указанном в жалобе.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционность использования оценочных понятий в законодательстве

Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил свою неоднократно высказанную правовую позицию, согласно которой федеральный законодатель не лишен возможности прибегать к оценочным или общепринятым понятиям, если значение таких понятий доступно для восприятия и уяснения субъектами соответствующих правоотношений либо: - непосредственно из содержания конкретного нормативного положения, или - из системы находящихся в очевидной взаимосвязи положений, или - посредством выявления более сложной взаимосвязи правовых предписаний, в частности с помощью даваемых судами разъяснений по вопросам их применения.

Суд ссылается на свои постановления от 11 ноября 2003 года № 16-П, от 14 апреля 2008 года № 7-П, от 5 марта 2013 года № 5-П и др.

2. Системное толкование критериев признания лица иностранным агентом

Суд установил, что приведенные положения Федерального закона в их системной взаимосвязи предполагают признание лица иностранным агентом лишь при условии наличия всех необходимых критериев, содержание которых раскрыто в статьях 1–4 названного Федерального закона.

Ключевой вывод: Отсутствие какого-либо из указанных признаков влечет невозможность включения лица в реестр иностранных агентов.

Суд указал, что уполномоченный орган при рассмотрении вопроса о включении лица в реестр обязан установить конкретные фактические обстоятельства, свидетельствующие о наличии необходимых и достаточных оснований для признания лица иностранным агентом.

Это подтверждается частью 2 статьи 5 Федерального закона, устанавливающей, что реестр иностранных агентов должен содержать информацию об основаниях включения лица в реестр с указанием конкретных норм Федерального закона.

3. Судебный контроль и право на судебную защиту

Суд отметил, что лица, признанные иностранными агентами, в случае несогласия с решением уполномоченного органа вправе обжаловать свое включение в реестр в суд (часть 9 статьи 7 Федерального закона).

Суд подтвердил свою неоднократно высказанную правовую позицию, согласно которой суд обязан исследовать по существу все фактические обстоятельства дела, не ограничиваясь установлением одних лишь формальных условий применения нормы, поскольку иное приводило бы к умалению закрепленного статьей 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации права на судебную защиту.

Суд ссылается на свои постановления от 6 июня 1995 года № 7-П и от 3 ноября 1998 года № 25-П, а также определения от 8 февраля 2011 года № 130-О-О, от 7 июня 2011 года № 767-О-О и др.

4. Конституционность части 1 статьи 1 и части 1 статьи 2 Федерального закона

Вывод Суда: Часть 1 статьи 1 (определение иностранного агента) и часть 1 статьи 2 (определение иностранного влияния) Федерального закона, как не предполагающие произвольного включения лиц в реестр иностранных агентов, не могут рассматриваться в качестве нарушающих конституционные права заявителей в аспекте, указанном в жалобе.

5. Конституционность пункта 10 части 1 статьи 3 Федерального закона

Суд установил, что часть 1 статьи 3 закрепляет перечень иностранных источников, которыми, в частности, признаются лица, находящиеся под влиянием источников, указанных в пунктах 1–9 этой же части (пункт 10).

Конституционное значение этого положения: Оно направлено на предупреждение обхода действующего законодательства со стороны иностранных источников, указанных в пунктах 1–9 части 1 статьи 3, через деятельность иных лиц, находящихся под их влиянием.

Важное уточнение: Данное положение требует установления наличия соответствующего влияния и не предполагает произвольного отнесения того или иного лица к иностранному источнику.

Вывод: Оспариваемое положение также не может расцениваться в качестве нарушающего конституционные права заявителей.

6. Применение статьи 11 Федерального закона судами

Суд отметил, что применение судами в делах с участием заявителей положений статьи 11 Федерального закона, вопреки требованиям статей 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», представленными судебными актами не подтверждается.

7. Пределы компетенции Конституционного Суда

Суд указал, что установление того, относится ли конкретное лицо к иностранному источнику и имеются ли фактические основания для признания заявителей иностранными агентами, а также оценка обоснованности принятых по их делам судебных актов не относятся к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, закрепленной статьей 125 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».

VI. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ И ПРАВОВЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ

Резолюция

Конституционный Суд Российской Федерации определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы граждан Вишневского Бориса Лазаревича и Шлосберга Льва Марковича, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Правовые последствия

Судьба конкретного дела заявителей: Определение не влечет пересмотр судебных решений, принятых по делам заявителей. Решения судов общей юрисдикции об отказе в удовлетворении административных исков остаются в силе. Однако Суд выразил правовую позицию, которая может быть учтена при рассмотрении жалоб на судебные решения в порядке надзора или при пересмотре дел по вновь открывшимся обстоятельствам.

Указания законодателю: Конституционный Суд не предписал федеральному законодателю внесение изменений в Федеральный закон «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием». Суд признал, что оспариваемые нормы в их системном толковании соответствуют Конституции Российской Федерации.

Момент вступления в силу: Определение вступило в силу с момента его принятия (25 декабря 2025 года) и является окончательным.

VII. ЗНАЧЕНИЕ ПРАВОВОЙ ПОЗИЦИИ

1. Влияние на правоприменение

Определение Конституционного Суда устанавливает обязательное толкование оспариваемых норм для всех судов и органов власти:

• Суды при рассмотрении жалоб на включение в реестр иностранных агентов должны исследовать по существу все фактические обстоятельства дела, устанавливая наличие всех необходимых критериев, предусмотренных статьями 1–4 Федерального закона, а не ограничиваться проверкой формальных условий.

• Органы, уполномоченные включать лиц в реестр иностранных агентов, обязаны установить конкретные фактические обстоятельства, свидетельствующие о наличии необходимых и достаточных оснований, и указать конкретные нормы Федерального закона в реестре.

• Суды не могут применять положения статьи 11 Федерального закона без надлежащего обоснования в судебных актах.

2. Связь с ранее выраженными позициями КС РФ

Определение развивает и подтверждает преемственность правовой позиции Конституционного Суда по следующим вопросам:

• Допустимость оценочных понятий в законодательстве (постановления от 11 ноября 2003 года № 16-П, от 14 апреля 2008 года № 7-П, от 5 марта 2013 года № 5-П) — Суд подтверждает, что оценочные понятия допустимы при условии их доступности для восприятия и уяснения через системное толкование.

• Право на судебную защиту и обязанность суда исследовать фактические обстоятельства (постановления от 6 июня 1995 года № 7-П и от 3 ноября 1998 года № 25-П) — Суд подтверждает, что суд не может ограничиваться проверкой формальных условий применения нормы, так как это умаляет право на судебную защиту, гарантированное статьей 46 Конституции РФ.

3. Гарантии конституционных прав

Определение усиливает гарантии следующих конституционных прав:

• Право на судебную защиту (статья 46 Конституции РФ) — путем требования к судам исследовать по существу все фактические обстоятельства дела при рассмотрении жалоб на включение в реестр иностранных агентов.

• Право на справедливое разбирательство — путем требования установления конкретных фактических обстоятельств и указания конкретных норм закона при включении лица в реестр.

• Право на свободу деятельности (статьи 17–19, 29, 30, 34, 35, 37, 44 Конституции РФ) — путем предотвращения произвольного включения лиц в реестр иностранных агентов.

4. Предписания законодателю и сроки их реализации

Конституционный Суд не предписал федеральному законодателю внесение изменений в Федеральный закон «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием». Суд признал, что оспариваемые нормы в их системном толковании соответствуют Конституции Российской Федерации и не требуют законодательных изменений.

5. Сферы применения позиции за пределами конкретного дела

Правовая позиция Конституционного Суда применима:

• К любым делам о включении лиц в реестр иностранных агентов, где суды должны исследовать наличие всех необходимых критериев, предусмотренных Федеральным законом.

• К деятельности органов, уполномоченных включать лиц в реестр, которые должны устанавливать конкретные фактические обстоятельства и указывать конкретные нормы закона.

• К толкованию оценочных понятий в других федеральных законах, где Суд подтверждает допустимость их использования при условии системного толкования и доступности для восприятия.

• К судебному контролю над применением норм о национальной безопасности, где Суд подтверждает необходимость баланса между защитой национальных интересов и гарантией конституционных прав граждан.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Определение Конституционного Суда Российской Федерации № 3487-О от 25 декабря 2025 года, хотя и отказывает в принятии жалобы к рассмотрению, содержит важную правовую позицию по существу оспариваемых норм. Суд подтвердил, что Федеральный закон «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием» в части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и пункте 10 части 1 статьи 3 не предполагает произвольного включения лиц в реестр иностранных агентов и соответствует Конституции Российской Федерации при условии системного толкования его норм и надлежащего судебного контроля.

Ключевое значение позиции состоит в установлении обязанности органов и судов: 1. Устанавливать конкретные фактические обстоятельства при включении лица в реестр; 2. Указывать конкретные нормы закона в качестве оснований включения; 3. Исследовать по существу все фактические обстоятельства при судебном рассмотрении жалоб на включение в реестр; 4. Не ограничиваться проверкой формальных условий применения норм.

Определение подтверждает баланс между защитой национальной безопасности и гарантией конституционных прав граждан, требуя от государства конкретности и обоснованности при применении норм о контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием.