КС подтвердил: комплексное развитие нежилой территории не может затрагивать имущество, уже соответствующее правилам землепользования

I. РЕКВИЗИТЫ АКТА

Вид и номер акта: Определение Конституционного Суда Российской Федерации № 1434-О от 29 мая 2025 года

Заявитель: Гражданин Фахрутдинов Альберт Кабирович, действующий в интересах собственников гаражей и членов гаражно-строительного кооператива

Повод и основание к рассмотрению: Жалоба гражданина на нарушение конституционных прав оспариваемыми законоположениями (статья 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»)

Оспариваемые нормы: - Пункт 1 статьи 5612 Земельного кодекса Российской Федерации «Особенности изъятия земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества в целях комплексного развития территории жилой застройки, комплексного развития территории нежилой застройки» - Пункт 3 части 4 статьи 65 Градостроительного кодекса Российской Федерации (регулирует условия комплексного развития территории нежилой застройки) - Часть 7 статьи 65 Градостроительного кодекса Российской Федерации

II. ФАБУЛА И ПОВОД ОБРАЩЕНИЯ

Гражданин Фахрутдинов, действуя в интересах членов гаражно-строительного кооператива — собственников гаражей, обратился в суд общей юрисдикции с иском о признании недействительным договора о комплексном развитии территории нежилой застройки. Земельный участок, выделенный кооперативу, расположен в границах территории, подлежащей комплексному развитию.

Судебное разбирательство: Суд общей юрисдикции, поддержанный судами вышестоящих инстанций (включая кассационную инстанцию), отклонил иск. Суды учли наличие решения органа местного самоуправления от 2021 года об установлении в правилах землепользования и застройки зоны спортивного назначения в границах территории комплексного развития. Суды отклонили довод истца о необходимости квалификации оспариваемой сделки в качестве притворной, направленной на применение упрощённого порядка изъятия недвижимости для реализации частного проекта.

Усматриваемое нарушение конституционных прав: По мнению заявителя, оспариваемые законоположения противоречат Конституции Российской Федерации, в том числе статьям 17, 19, 35, 36 и 55, поскольку позволяют принимать не связанные с муниципальными и государственными нуждами решения о комплексном развитии территории, влекущие изъятие объектов недвижимости, в том числе земельных участков, виды разрешённого использования которых согласуются с назначением общественно-деловой зоны.

III. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Конституционно-правовой конфликт возникает между:

1. Правом частной собственности (статьи 35, 36 Конституции РФ) — правом собственников гаражей и кооператива на сохранение своего имущества и его использование в соответствии с установленными видами разрешённого использования;

2. Публичным интересом в комплексном развитии территорий — необходимостью государства и муниципальных образований обновлять среду жизнедеятельности, создавать благоприятные условия проживания граждан и обеспечивать устойчивое развитие территорий.

Суть проблемы: Заявитель оспаривает, допускают ли оспариваемые нормы Земельного и Градостроительного кодексов принятие решений о комплексном развитии территории без связи с подлинными муниципальными и государственными нуждами, то есть в целях реализации частных интересов под видом публичной деятельности (притворная сделка). Вопрос имеет конституционное значение, поскольку касается баланса между защитой права собственности и возможностью государства осуществлять необходимое регулирование градостроительной деятельности в целях общественного блага.

IV. ВОПРОС, РАЗРЕШАЕМЫЙ КС РФ

Соответствуют ли Конституции Российской Федерации пункт 1 статьи 5612 Земельного кодекса РФ и пункт 3 части 4, часть 7 статьи 65 Градостроительного кодекса РФ в той мере, в какой они позволяют принимать решения о комплексном развитии территории нежилой застройки без связи с муниципальными и государственными нуждами, допуская тем самым изъятие объектов недвижимости, виды разрешённого использования которых соответствуют установленным правилами землепользования и застройки?

Однако КС РФ не рассматривал данный вопрос по существу, отказав в принятии жалобы к рассмотрению.

V. ПОЗИЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

A. Итоговый вывод

Конституционный Суд Российской Федерации отказал в принятии жалобы к рассмотрению, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» к допустимости жалоб. Суд не рассматривал оспариваемые нормы по существу и не высказал позицию относительно их конституционности. Отказ основан на процедурных основаниях, связанных с недостаточностью материалов дела и отсутствием подтверждения применения части оспариваемых норм.

B. Развёрнутое обоснование

1. Процедурные основания отказа в принятии жалобы

Вывод Суда: Представленными материалами не подтверждается применение в деле заявителя пункта 1 статьи 5612 Земельного кодекса Российской Федерации и части 7 статьи 65 Градостроительного кодекса Российской Федерации, что противоречит требованиям статей 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».

Согласно этим статьям, жалоба в Конституционный Суд признаётся допустимой только при условии, что в ней содержится ссылка на нарушение конституционных прав и свобод и указываются нормативные акты, подлежащие проверке, которые применены в конкретном деле. Заявитель не представил доказательств того, что суды при рассмотрении его дела применили все три оспариваемые нормы. Это является основанием для отказа в принятии жалобы независимо от её существа.

2. Конституционно-правовой статус комплексного развития территорий

Правовая позиция Суда: Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учёт потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области (Постановление от 28 марта 2017 года № 10-П; определения от 15 июля 2010 года № 931-О-О, от 26 сентября 2024 года № 2566-О и др.).

Суд опирается на ранее выраженные позиции, подтверждая, что градостроительное регулирование имеет конституционное оправдание и направлено на достижение легитимной цели — обеспечение благоприятных условий жизни.

3. Определение комплексного развития территорий и его публичное значение

Нормативное определение: Согласно пункту 34 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, комплексное развитие территорий — это совокупность мероприятий, выполняемых в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории и направленных на создание благоприятных условий проживания граждан, обновление среды жизнедеятельности и территорий общего пользования поселений, муниципальных округов, городских округов.

Конституционно-правовая оценка: Суд констатирует, что данный элемент градостроительной деятельности: - отвечает задачам градостроительного планирования; - имеет публичное значение; - непосредственно связан с муниципальными нуждами, определяемыми с учётом общих потребностей населения, проживающего на соответствующей территории, и перспективного развития экономической составляющей этой территории.

Таким образом, Суд признаёт, что комплексное развитие территорий по своей природе является деятельностью, преследующей публичные цели, а не частные интересы.

4. Гарантии защиты права собственности в Градостроительном кодексе

Правовая позиция Суда: Градостроительный кодекс Российской Федерации, регламентируя основания и условия комплексного развития территорий, исходит из необходимости согласования общественных и частных интересов, создания надлежащих гарантий для защиты права частной собственности.

Конкретные гарантии: - Проведение публичных слушаний по вопросам внесения изменений в правила землепользования и застройки (статьи 2, 5, 31, 33 Градостроительного кодекса и др.); - Установление ограничений и запретов, препятствующих злоупотреблению процедурой комплексного развития.

5. Конституционная оценка ограничений в пункте 3 части 4 статьи 65 ГрК РФ

Ключевое ограничение: К числу гарантий относится требование пункта 3 части 4 статьи 65 Градостроительного кодекса, которое исключает комплексное развитие территории нежилой застройки, если в её границах расположены земельные участки и (или) объекты капитального строительства, виды разрешённого использования и характеристики которых соответствуют установленным правилами землепользования и застройки.

Конституционно-правовая оценка: Суд указывает, что указанное законоположение само по себе не может рассматриваться в качестве нарушающего конституционные права заявителя, поскольку оно служит защите права собственности, предотвращая произвольное изъятие имущества, которое уже соответствует установленному градостроительному регулированию.

6. Разграничение полномочий КС РФ и судов общей юрисдикции

Принципиальное уточнение: Суд подчёркивает, что в полномочия Конституционного Суда Российской Федерации, определённые статьей 125 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», установление и исследование фактических обстоятельств конкретного дела, непосредственно влияющих на выбор правовых норм, подлежащих применению, не входят.

В данном случае суд кассационной инстанции уже пришёл к выводу о соблюдении ограничений, закреплённых в части 4 статьи 65 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Переоценка фактических обстоятельств и повторное исследование вопроса о наличии или отсутствии нарушений в конкретном деле выходит за пределы компетенции КС РФ.

VI. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ И ПРАВОВЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ

Резолюция

1. Отказано в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Фахрутдинова Альберта Кабировича, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признаётся допустимой.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Правовые последствия

Отсутствие пересмотра судебных решений: Поскольку КС РФ отказал в принятии жалобы на процедурных основаниях, судебные решения судов общей юрисдикции, кассационной инстанции остаются в силе. Вопрос о признании договора о комплексном развитии территории недействительным разрешён судами в пользу ответчика, и этот результат не изменяется.

Отсутствие указаний законодателю: КС РФ не выявил конституционно-правовых проблем в оспариваемых нормах и не предписал федеральному законодателю внесение изменений в Земельный или Градостроительный кодекс.

Момент вступления в силу: Определение вступает в силу с момента его принятия (29 мая 2025 года) и является окончательным.

VII. ЗНАЧЕНИЕ ПРАВОВОЙ ПОЗИЦИИ

1. Влияние на правоприменение

Хотя КС РФ отказал в принятии жалобы, в определении содержатся важные уточнения для судов и органов власти:

• Судам общей юрисдикции: Подтверждается, что при рассмотрении споров о комплексном развитии территорий суды вправе опираться на наличие решений органов местного самоуправления об установлении соответствующих зон в правилах землепользования и застройки. Такие решения служат доказательством связи комплексного развития с муниципальными нуждами.

• Органам местного самоуправления: Подтверждается конституционная допустимость регулирования комплексного развития территорий при условии соблюдения процедур публичных слушаний и соответствия ограничениям, установленным в Градостроительном кодексе (в частности, пункт 3 части 4 статьи 65).

• Инвесторам и застройщикам: Уточняется, что процедура комплексного развития территории не может быть использована для изъятия имущества, виды разрешённого использования которого уже соответствуют установленному градостроительному регулированию.

2. Связь с ранее выраженными позициями КС РФ

Определение опирается на Постановление от 28 марта 2017 года № 10-П и определения от 15 июля 2010 года № 931-О-О, от 26 сентября 2024 года № 2566-О, в которых КС РФ ранее указывал на необходимость регламентации градостроительной деятельности для согласования государственных, общественных и частных интересов. Данное определение развивает и уточняет эту позицию, подчёркивая, что комплексное развитие территорий имеет публичное значение и непосредственно связано с муниципальными нуждами.

Преемственность: Позиция КС РФ остаётся последовательной в признании конституционной допустимости градостроительного регулирования при условии надлежащей защиты прав собственников.

3. Гарантии конституционных прав

Определение косвенно усиливает гарантии следующих конституционных прав:

• Право частной собственности (статьи 35, 36 Конституции РФ): Подтверждается, что ограничение права собственности в целях комплексного развития территорий допустимо только при соблюдении установленных в законе ограничений и гарантий, включая запрет на комплексное развитие в отношении имущества, уже соответствующего установленному регулированию.

• Право на справедливое судебное разбирательство (статья 46 Конституции РФ): Подтверждается, что суды вправе и обязаны проверять соблюдение условий комплексного развития территорий, включая наличие связи с муниципальными нуждами.

• Принцип правовой определённости: Уточняется, что нормы о комплексном развитии территорий содержат достаточно определённые критерии и ограничения, позволяющие судам и органам власти применять их предсказуемо и справедливо.

4. Предписания законодателю

Отсутствие прямых предписаний: КС РФ не предписал федеральному законодателю внесение изменений в Земельный или Градостроительный кодекс. Суд признал, что действующее регулирование содержит надлежащие гарантии защиты прав собственников и достаточно определённо регламентирует процедуру комплексного развития территорий.

Косвенное указание: Однако из определения следует, что законодатель должен обеспечивать, чтобы нормы о комплексном развитии территорий применялись в соответствии с их конституционным смыслом — то есть в целях реализации подлинных муниципальных нужд, а не в целях реализации частных интересов под видом публичной деятельности.

5. Сферы применения позиции за пределами конкретного дела

По аналогии регулирования:

• Комплексное развитие территорий жилой застройки: Хотя в определении речь идёт о комплексном развитии территории нежилой застройки, позиция КС РФ о необходимости связи с муниципальными нуждами и о публичном значении комплексного развития применима и к жилой застройке.

• Иные формы государственного и муниципального регулирования градостроительной деятельности: Принцип согласования государственных, общественных и частных интересов при регулировании использования земли и недвижимого имущества имеет более широкое значение и может быть применён при оценке конституционности других норм градостроительного и земельного законодательства.

• Защита от злоупотребления процедурами: Позиция Суда подтверждает, что суды вправе проверять, не используется ли процедура комплексного развития территорий в целях реализации частных интересов под видом публичной деятельности (притворная сделка), и отклонять такие попытки.

• Роль правил землепользования и застройки: Определение подчёркивает значение правил землепользования и застройки как инструмента защиты прав собственников и обеспечения соответствия комплексного развития территорий установленному градостроительному регулированию.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Определение Конституционного Суда Российской Федерации № 1434-О от 29 мая 2025 года является отказным определением, принятым на основе процедурных оснований (недостаточность материалов дела и отсутствие подтверждения применения части оспариваемых норм). Однако в мотивировочной части определения содержится важная конституционно-правовая позиция, подтверждающая конституционную допустимость регулирования комплексного развития территорий при условии его связи с муниципальными нуждами и соблюдения установленных в законе гарантий защиты прав собственников. Суд подчёркивает, что ограничение пункта 3 части 4 статьи 65 Градостроительного кодекса, исключающее комплексное развитие в отношении имущества, уже соответствующего установленному регулированию, служит защите права собственности и не нарушает конституционные права граждан.