ВС РФ: изменение зоны в ПЗЗ не отменяет льготу на покупку земель сельхозназначения

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 48-КАД25-25-К7 от 18 февраля 2026 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам (СКАД) Верховного Суда Российской Федерации

Состав суда: - Председательствующий: Александров В.Н. - Судьи: Капкаев Д.В. (судья-докладчик), Абакумова И.Д.

Стороны: - Административный истец: Князьков Сергей Витальевич (гражданин, арендатор земельного участка) - Административный ответчик: Комитет по управлению имуществом и земельным отношениям администрации Красноармейского муниципального района Челябинской области (орган местного самоуправления)

Категория спора: Глава 22 КАС РФ — оспаривание решений и действий (бездействия) органов публичной власти. Спор в сфере земельного права и градостроительного регулирования.

Судебная история: - Решение Красноармейского районного суда Челябинской области от 21 августа 2024 г. — отказ в удовлетворении иска - Апелляционное определение Челябинского областного суда от 25 ноября 2024 г. — оставлено без изменения - Кассационное определение Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 8 июля 2025 г. — оставлено без изменения - Кассационная жалоба в ВС РФ от Князькова С.В.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Князьков С.В., являясь арендатором земельного участка (кадастровый номер не указан в открытой части, площадь 467 605 кв. м), отнесенного к категории земель сельскохозяйственного назначения с видом разрешенного использования «для сельскохозяйственного использования», обратился в суд с требованием признать незаконным решение комитета от 3 мая 2024 г. об отказе в предоставлении земельного участка в собственность без проведения торгов.

Договор аренды заключен 28 июля 2020 г. сроком до 27 июля 2030 г. Заявление о предоставлении в собственность подано 3 ноября 2023 г. на основании подпункта 9 пункта 2 статьи 39³ Земельного кодекса РФ (льготная продажа земель сельскохозяйственного назначения арендаторам по истечении трёх лет аренды без торгов).

Позиции сторон в первой инстанции:

• Истец: Земельный участок остаётся в категории земель сельскохозяйственного назначения и имеет соответствующий вид разрешенного использования; изменение территориальной зоны в Правилах землепользования и застройки (ПЗЗ) не влечёт перевод земель в другую категорию; он имеет право на льготную покупку.

• Ответчик (комитет): Земельный участок расположен в производственной зоне Ш согласно ПЗЗ Озерского сельского поселения (утверждены решением Совета депутатов от 22 декабря 2023 г. № 48); градостроительным регламентом этой зоны не предусмотрен вид разрешенного использования «для сельскохозяйственного использования»; поэтому земельный участок не может быть предоставлен в собственность по мотиву несоответствия вида разрешенного использования целям использования, указанным в заявлении (пункт 14 статьи 39¹⁶ ЗК РФ).

Решение первой инстанции (21 августа 2024 г.):

Красноармейский районный суд отказал в удовлетворении иска, указав, что территориальная зона сельскохозяйственного назначения была изменена на производственную на основании изменений в ПЗЗ от 3 февраля 2022 г. № 2; в связи с этим земельный участок в составе земель населенных пунктов не может быть выкуплен по подпункту 9 пункта 2 статьи 39³ ЗК РФ.

Апелляционное определение (25 ноября 2024 г.):

Судебная коллегия по административным делам Челябинского областного суда согласилась с выводом первой инстанции.

Кассационное определение (8 июля 2025 г.):

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции оставила решение без изменения.

Кассационная жалоба в ВС РФ:

Князьков С.В. просил отменить все три судебных акта и вынести новое решение об удовлетворении иска, ссылаясь на существенные нарушения норм права.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Центральный конфликт определения касается соотношения двух категорий правового регулирования земельных отношений:

1. Категоризация земель (деление на земли сельскохозяйственного назначения, земли населенных пунктов и иные) — вопрос целевого назначения земель, регулируемый Земельным кодексом РФ и Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».

2. Территориальное зонирование (установление территориальных зон и видов разрешенного использования в их границах) — вопрос градостроительного регулирования, регулируемый Градостроительным кодексом РФ и Правилами землепользования и застройки.

Правовая проблема: Нижестоящие суды и орган местного самоуправления смешали эти два уровня регулирования, полагая, что изменение территориальной зоны в ПЗЗ (с сельскохозяйственной на производственную) автоматически означает перевод земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель населенных пунктов. Это привело к неправомерному отказу в применении льготного режима продажи земель сельскохозяйственного назначения (подпункт 9 пункта 2 статьи 39³ ЗК РФ).

Конфликт публичных интересов: - С одной стороны, интерес органа местного самоуправления в соблюдении градостроительных регламентов и контроле над использованием земель в соответствии с утвержденным зонированием. - С другой стороны, интерес гражданина в защите его законных ожиданий на получение льготного режима покупки земель сельскохозяйственного назначения, установленного федеральным законодательством, и защита его имущественных прав.

Процессуальный аспект: Дело демонстрирует необходимость активной роли суда (ст. 14 КАС РФ) в разъяснении и применении норм материального земельного и градостроительного права, особенно когда орган публичной власти смешивает различные правовые режимы.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Влечёт ли установление в Правилах землепользования и застройки территориальной зоны производственного назначения в отношении земельного участка, остающегося в категории земель сельскохозяйственного назначения, его выбытие из этой категории и изменение целевого назначения?

2. Может ли орган местного самоуправления отказать в предоставлении земельного участка в собственность по подпункту 9 пункта 2 статьи 39³ ЗК РФ (льготная продажа земель сельскохозяйственного назначения) на основании того, что вид разрешенного использования земельного участка в ПЗЗ не соответствует целям его использования, указанным в заявлении, если земельный участок остаётся в категории земель сельскохозяйственного назначения?

3. Является ли законным основанием для отказа в предоставлении земельного участка в собственность несоответствие вида разрешенного использования в ПЗЗ целям использования, указанным в заявлении, при отсутствии перевода земельного участка из одной категории в другую?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ установил, что изменение территориальной зоны в Правилах землепользования и застройки без формального перевода земельного участка из одной категории в другую не влечёт его выбытие из категории земель сельскохозяйственного назначения и не изменяет его целевого назначения. Следовательно, земельный участок, остающийся в категории земель сельскохозяйственного назначения и имеющий соответствующий вид разрешенного использования в Едином государственном реестре недвижимости, имеет право на льготную продажу в собственность арендатору по подпункту 9 пункта 2 статьи 39³ ЗК РФ, несмотря на установление в ПЗЗ иной территориальной зоны. Отказ в предоставлении земельного участка в собственность по мотиву несоответствия вида разрешенного использования в ПЗЗ целям использования является незаконным.

B. Развёрнутое обоснование

1. Система категоризации земель и её нормативное регулирование

Верховный Суд РФ указал, что земли в Российской Федерации исходя из их целевого назначения подразделяются на несколько категорий (статья 7 ЗК РФ): - земли сельскохозяйственного назначения — земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные и предназначенные для нужд сельского хозяйства (подпункт 1 пункта 1 статьи 7 ЗК РФ); - земли населенных пунктов — земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов, в состав которых могут входить земельные участки, отнесенные в том числе к территориальным зонам сельскохозяйственного использования (подпункт 2 пункта 1 статьи 7, пункт 2 статьи 7, пункт 1 статьи 77, пункт 1 статьи 83, подпункт 6 пункта 1 статьи 85 ЗК РФ).

Суд подчеркнул, что категория земель — это категория целевого назначения, установленная на федеральном уровне и отражённая в Едином государственном реестре недвижимости.

2. Процедура перевода земель из одной категории в другую

Согласно абзацу восьмому пункта 1 статьи 8 ЗК РФ и части 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ, перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов осуществляется путём установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном ЗК РФ и законодательством о градостроительной деятельности.

Это означает, что перевод земель из одной категории в другую — это специальная процедура, требующая официального решения о переводе и изменении границ населенного пункта.

3. Роль Правил землепользования и застройки

Верховный Суд РФ установил принципиальное различие: - Правила землепользования и застройки не устанавливают границы населенных пунктов и не являются документом, на основании которого осуществляется перевод земельных участков из одной категории в другую. - Границы населенных пунктов устанавливаются генеральным планом сельского поселения и подлежат отображению на его картографическом материале (пункт 3 части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса РФ).

Таким образом, ПЗЗ — это инструмент градостроительного регулирования, определяющий виды разрешенного использования в границах территориальных зон, но не инструмент категоризации земель.

4. Анализ фактических обстоятельств дела

Суд установил следующие факты: - Согласно выкопировке из генерального плана Озерского сельского поселения, спорный земельный участок расположен за границами населенного пункта. - В соответствии с выпиской из Единого государственного реестра недвижимости, земельный участок на момент рассмотрения дела в суде и на момент обращения Князькова С.В. в комитет относился к категории земель сельскохозяйственного назначения и имел вид разрешенного использования «для сельскохозяйственного использования». - Представитель административного ответчика в судебном заседании пояснил, что категория земель не менялась, изменилась только территориальная зона.

5. Критика вывода нижестоящих судов

Верховный Суд РФ указал, что само по себе установление в ПЗЗ территориальной зоны производственного назначения в отношении спорного земельного участка без перевода из категории земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию не свидетельствует о его выбытии из земель данной категории и об изменении его целевого назначения.

Суд также отметил, что ссылка судов на пункт 8 Обзора судебной практики по делам, связанным с предоставлением земельных участков сельскохозяйственным организациям и крестьянским (фермерским) хозяйствам для ведения сельскохозяйственного производства, утвержденного Президиумом ВС РФ 23 декабря 2020 г., несостоятельна, поскольку данный пример основан на иных фактических обстоятельствах.

6. Применение норм о льготной продаже земель сельскохозяйственного назначения

Подпункт 9 пункта 2 статьи 39³ ЗК РФ предусматривает, что без проведения торгов осуществляется продажа земельных участков, предназначенных для ведения сельскохозяйственного производства и переданных в аренду гражданину или юридическому лицу, этому гражданину или юридическому лицу по истечении трёх лет с момента заключения договора аренды при условии отсутствия у уполномоченного органа информации о выявленных в рамках государственного земельного надзора и неустраненных нарушениях законодательства при использовании такого земельного участка.

Поскольку земельный участок остаётся в категории земель сельскохозяйственного назначения, он подпадает под действие этой нормы.

7. Незаконность решения органа местного самоуправления

Вывод органа местного самоуправления и судов о том, что спорный земельный участок не может быть предоставлен в собственность по мотиву несоответствия вида разрешенного использования целям его использования, указанным в заявлении о предоставлении земельного участка, является незаконным.

Это нарушает принцип законности и правовую определённость, поскольку: - Земельный участок остаётся в категории земель сельскохозяйственного назначения согласно ЕГРН; - Перевод земель из одной категории в другую требует специальной процедуры, которая не была проведена; - Изменение территориальной зоны в ПЗЗ не является основанием для отказа в применении федерального закона о льготной продаже земель сельскохозяйственного назначения.

8. Существенность нарушений и их влияние на исход дела

Допущенные судами существенные нарушения норм материального права (неправильное толкование соотношения между категоризацией земель и территориальным зонированием) повлияли на исход административного дела и без их устранения невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов Князькова С.В.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование материального земельного и градостроительного права

Все три инстанции (районный суд, областной суд в апелляции, кассационный суд) допустили одну и ту же принципиальную ошибку: они смешали две различные правовые категории: - Категоризацию земель (целевое назначение, регулируется ЗК РФ и ФЗ № 172-ФЗ); - Территориальное зонирование (виды разрешенного использования в границах зон, регулируется ГК РФ и ПЗЗ).

Суды исходили из того, что изменение территориальной зоны в ПЗЗ (с сельскохозяйственной на производственную) автоматически означает перевод земельного участка в категорию земель населенных пунктов. Это неверно.

2. Игнорирование нормативной иерархии

Суды не учли, что: - Перевод земель из одной категории в другую осуществляется путём установления или изменения границ населенных пунктов (абзац восьмой пункта 1 статьи 8 ЗК РФ, часть 1 статьи 8 ФЗ № 172-ФЗ); - Границы населенных пунктов устанавливаются генеральным планом, а не ПЗЗ (пункт 3 части 3 статьи 23 ГК РФ); - Согласно генеральному плану Озерского сельского поселения, спорный земельный участок расположен за границами населенного пункта.

3. Неправильное применение пункта 14 статьи 39¹⁶ ЗК РФ

Суды применили пункт 14 статьи 39¹⁶ ЗК РФ (основание для отказа в предоставлении земельного участка в собственность — несоответствие вида разрешенного использования целям использования) без учёта того, что эта норма предполагает наличие формального перевода земельного участка в другую категорию или иное изменение его целевого назначения. В данном случае такого перевода не было.

4. Игнорирование позиции представителя ответчика

Представитель административного ответчика в судебном заседании пояснил, что категория земель не менялась, изменилась только территориальная зона. Суды не учли это пояснение при вынесении решения.

5. Неправильная ссылка на судебную практику

Суды ссылались на пункт 8 Обзора судебной практики, утвержденного Президиумом ВС РФ 23 декабря 2020 г., но этот пример основан на иных фактических обстоятельствах и не применим к данному делу.

6. Нарушение активной роли суда (ст. 14 КАС РФ)

Суды не проявили достаточной активности в выяснении и уточнении фактических обстоятельств, в частности: - Не запросили генеральный план сельского поселения для установления границ населенного пункта; - Не выяснили, был ли проведён перевод земельного участка из одной категории в другую; - Не разъяснили сторонам различие между категоризацией земель и территориальным зонированием.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение Верховного Суда РФ:

1. Отменены все три судебных акта: - Решение Красноармейского районного суда Челябинской области от 21 августа 2024 г. - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 25 ноября 2024 г. - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 8 июля 2025 г.

2. Принято новое решение: - Административное исковое заявление Князькова С.В. удовлетворено - Признано незаконным решение комитета по управлению имуществом и земельным отношениям администрации Красноармейского муниципального района Челябинской области от 3 мая 2024 г. об отказе Князькову С.В. в предоставлении в собственность без проведения торгов земельного участка площадью 467 605 кв. м - Возложена обязанность на комитет повторно рассмотреть заявление Князькова С.В. от 3 ноября 2023 г.

3. Оговорка: При наличии иных обстоятельств, препятствующих предоставлению земельного участка в собственность, при повторном рассмотрении орган местного самоуправления вправе принять решение об отказе в удовлетворении заявления по иным основаниям.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий граждан и организаций в отношениях с публичной властью

Определение устанавливает чёткий стандарт защиты прав граждан и организаций при оспаривании решений органов публичной власти в сфере земельных отношений. Органы местного самоуправления не могут произвольно отказывать в предоставлении земельных участков в собственность, ссылаясь на несоответствие видов разрешенного использования в ПЗЗ, если земельный участок остаётся в категории земель сельскохозяйственного назначения. Это защищает законные ожидания арендаторов земельных участков на получение льготного режима покупки.

2. Разграничение правовых режимов: категоризация земель и территориальное зонирование

Определение вносит ясность в соотношение двух различных правовых режимов регулирования земельных отношений: - Категоризация земель — федеральный уровень регулирования, целевое назначение земель, отражается в ЕГРН, изменяется путём специальной процедуры перевода; - Территориальное зонирование — региональный и муниципальный уровень регулирования, виды разрешенного использования в границах зон, устанавливается ПЗЗ.

Эти два режима не должны смешиваться. Изменение территориальной зоны в ПЗЗ не влечёт автоматического изменения категории земель.

3. Контроль соответствия локальных нормативных актов федеральному законодательству

Определение демонстрирует, что суды должны контролировать соответствие решений органов местного самоуправления (в том числе основанных на ПЗЗ) федеральному законодательству о земле. Если органы местного самоуправления пытаются применить локальные нормы (ПЗЗ) для отказа в применении федеральных льгот (подпункт 9 пункта 2 статьи 39³ ЗК РФ), суды должны выявить и пресечь такое нарушение.

4. Связь с конституционными гарантиями

Определение связано с конституционными гарантиями: - Право на судебную защиту (статья 46 Конституции РФ) — граждане имеют право на справедливое судебное разбирательство и защиту своих прав; - Принцип законности (статья 15 Конституции РФ) — органы публичной власти должны действовать в соответствии с законом; - Право собственности (статья 35 Конституции РФ) — граждане имеют право на приобретение и защиту собственности; - Равенство перед законом (статья 19 Конституции РФ) — органы публичной власти не должны произвольно дискриминировать граждан в применении федеральных норм.

5. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция Верховного Суда РФ имеет значение для: - Споров о предоставлении земельных участков в собственность (глава 22 КАС РФ) — при оспаривании решений органов публичной власти об отказе в предоставлении земельных участков; - Споров об оспаривании нормативных правовых актов (глава 21 КАС РФ) — при оспаривании ПЗЗ, если они противоречат федеральному законодательству о земле; - Споров о защите прав собственности и иных вещных прав — при защите прав граждан и организаций на земельные участки; - Споров в сфере градостроительного регулирования — при разграничении между градостроительным регулированием (ПЗЗ) и земельным регулированием (категоризация земель).

6. Процессуальное значение: активная роль суда

Определение подчеркивает важность активной роли суда (статья 14 КАС РФ) при рассмотрении административных дел. Суды должны: - Самостоятельно выяснять фактические обстоятельства (например, границы населенного пункта согласно генеральному плану); - Правильно толковать и применять материальное право (разграничение между категоризацией земель и территориальным зонированием); - Не полагаться только на позиции сторон, а проверять обоснованность решений органов публичной власти; - Разъяснять сторонам применимые нормы права.

7. Защита законных ожиданий

Определение защищает принцип защиты законных ожиданий. Князьков С.В. заключил договор аренды на основании того, что земельный участок отнесён к категории земель сельскохозяйственного назначения. Он имел право ожидать, что по истечении трёх лет он сможет купить этот земельный участок на льготных условиях. Органы местного самоуправления не могут в одностороннем порядке изменить территориальную зону в ПЗЗ и на этом основании отказать в применении федеральной льготы.

8. Стандарт мотивированности административных решений

Определение уст