КС РФ признал неконституционными нормы о сроках давности при пересмотре решений антимонопольных органов

I. РЕКВИЗИТЫ АКТА

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 29-П от 29 апреля 2026 года (далее — Постановление).

Заявитель: общество с ограниченной ответственностью «Стратегия» (юридическое лицо, субъект предпринимательской деятельности).

Повод к рассмотрению: жалоба юридического лица на нарушение конституционных прав нормативными актами (статья 125, пункт «а» части 4 Конституции РФ).

Основание к рассмотрению: обнаружившаяся неопределённость в вопросе о соответствии оспариваемых законоположений Конституции РФ (статьи 36, 74, 86, 96, 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

Оспариваемые нормы: - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ): - часть 6 статьи 4.5 (правила исчисления срока давности привлечения к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства); - пункт 7 части 1 статьи 24.5 (обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении — наличие постановления о прекращении производства по идентичному делу); - часть 2 статьи 4.12 (размер административного штрафа для субъектов малого и среднего предпринимательства) — производство прекращено;

• Федеральный закон от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции»:
• статья 41 (сроки давности рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства) — производство прекращено;
• части 1 и 11 статьи 512 (пересмотр решения комиссии антимонопольного органа по новым и вновь открывшимся обстоятельствам).

II. ФАБУЛА И ПОВОД ОБРАЩЕНИЯ

Конкретное дело заявителя

ООО «Стратегия» обвинялось в незаконном использовании в наименовании и доменном имени товарных знаков, принадлежавших иному лицу (нарушение пункта 1 статьи 14 Закона «О защите конкуренции»).

Хронология событий: 1. 26 апреля 2021 года — комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы (УФАС) по Удмуртской Республике вынесла решение об установлении нарушения антимонопольного законодательства. 2. 24 июня 2021 года — на основании этого решения возбуждено дело об административном правонарушении по части 2 статьи 14.33 КоАП РФ (недобросовестная конкуренция). 3. 26 августа 2021 года — ООО «Стратегия» подало заявление о пересмотре решения комиссии. 4. 11 апреля 2022 года — комиссия пересмотрела своё решение по новым обстоятельствам и вновь установила факт нарушения (уже по пункту 1 статьи 146 Закона «О защите конкуренции»). 5. 27 апреля 2022 года — первоначальное административное производство было прекращено в связи с утратой силы первого решения комиссии. 6. 15 июня 2022 года — УФАС повторно возбудила производство по делу об административном правонарушении за те же действия. 7. 26 января 2023 года — вынесено постановление о привлечении к административной ответственности со штрафом 2 488 909,44 рубля.

Судебные инстанции: - Арбитражный суд Удмуртской Республики (22 августа 2023 г.) — признал постановление незаконным, уменьшил штраф до 20 000 рублей. - Семнадцатый арбитражный апелляционный суд (8 ноября 2023 г.) — отменил решение первой инстанции, отказал в удовлетворении требований. - Арбитражный суд Уральского округа (22 марта 2024 г.) — признал постановление незаконным ввиду истечения годичного срока давности. - Верховный Суд РФ, Судебная коллегия по экономическим спорам (2 октября 2024 г.) — отменила решение кассационной инстанции, оставила в силе решение апелляционного суда.

Усматриваемые нарушения конституционных прав

Заявитель считал, что оспариваемые нормы нарушают его права, гарантированные: - статьёй 4 (часть 2) Конституции РФ — верховенство Конституции и федеральных законов; - статьёй 19 (часть 1) Конституции РФ — равенство перед законом и судом; - статьёй 49 (часть 3) Конституции РФ — толкование неустранимых сомнений в виновности в пользу обвиняемого; - статьёй 50 (часть 1) Конституции РФ — недопустимость повторного осуждения за одно и то же деяние (принцип non bis in idem); - статьёй 55 (часть 1) Конституции РФ — гарантия прав и свобод.

III. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Конфликт возникает между двумя конституционно значимыми ценностями:

1. Неотвратимость административной ответственности — необходимость эффективного применения мер государственного принуждения для защиты конкуренции и прав потребителей (статьи 8, 34, 35, 74, 75¹ Конституции РФ).

2. Справедливость и соразмерность наказания — запрет на повторное привлечение к ответственности за одно и то же деяние, соблюдение сроков давности, равенство перед законом, правовая определённость (статьи 1, 15, 19, 45, 46, 49, 50, 54, 55 Конституции РФ).

Источник неопределённости

Правовая неопределённость возникает из-за отсутствия в законодательстве однозначного регулирования следующих вопросов:

1. Исчисление срока давности при пересмотре решения комиссии антимонопольного органа по новым и вновь открывшимся обстоятельствам: - Со дня вступления в силу первоначального решения комиссии? - Или со дня вступления в силу нового решения, принятого после пересмотра?

2. Последствия пересмотра для административно-деликтного производства: - Должно ли производство по делу об административном правонарушении быть прекращено при пересмотре решения комиссии? - Может ли быть возбуждено новое производство за те же действия?

3. Взаимодействие норм КоАП РФ и Закона «О защите конкуренции»: - Как согласовать правила исчисления сроков давности в административном и антимонопольном производстве? - Какое значение имеет решение комиссии для установления события административного правонарушения?

Почему вопрос имеет конституционное значение

• Правовая определённость — предприниматели должны иметь возможность предвидеть юридические последствия своих действий (статья 19 Конституции РФ).
• Защита от произвола — неопределённость норм допускает противоречивое правоприменение и дискредитирует гарантии судебной защиты (статьи 45, 46 Конституции РФ).
• Принцип non bis in idem — недопустимость повторного привлечения к ответственности за одно и то же деяние (статья 50 Конституции РФ).
• Баланс интересов — необходимо обеспечить как эффективность защиты конкуренции, так и справедливость применения административной ответственности.

IV. ВОПРОС, РАЗРЕШАЕМЫЙ КС РФ

Соответствуют ли Конституции Российской Федерации:

1. Часть 6 статьи 4.5 КоАП РФ в той мере, в какой она устанавливает исчисление срока давности привлечения к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства со дня вступления в силу решения комиссии антимонопольного органа, без уточнения последствий пересмотра этого решения по новым и вновь открывшимся обстоятельствам?

2. Пункт 7 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ в той мере, в какой он предусматривает прекращение производства по делу об административном правонарушении при наличии постановления о прекращении производства по идентичному делу, без уточнения применимости этого правила при пересмотре решения комиссии антимонопольного органа?

3. Части 1 и 11 статьи 512 Закона «О защите конкуренции» в той мере, в какой они регулируют пересмотр решения комиссии по новым и вновь открывшимся обстоятельствам, без определения момента утраты юридической силы первоначальным решением и последствий пересмотра для административно-деликтного производства?

V. ПОЗИЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

A. Итоговый вывод

Часть 6 статьи 4.5, пункт 7 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ, а также части 1 и 11 статьи 512 Закона «О защите конкуренции» признаны НЕ СООТВЕТСТВУЮЩИМИ Конституции РФ (статьи 1 часть 1, 15 часть 2, 19 часть 1, 45 часть 1, 50 часть 1, 55 часть 3, 75¹) в той мере, в какой они в силу присущей им неопределённости не исключают противоречивого применения правил исчисления срока давности и произвольного прекращения производства при пересмотре решения комиссии антимонопольного органа.

Суд установил конституционно-правовой смысл оспариваемых норм, определив порядок их применения впредь до внесения законодателем необходимых изменений.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционные основы защиты конкуренции и административной ответственности

Конституционная значимость защиты конкуренции:

Суд исходит из того, что защита конкуренции является одной из основ конституционного строя РФ (статьи 8 часть 1, 34, 35 часть 2, 74 часть 1, 75¹ Конституции РФ). Конституция гарантирует: - единство экономического пространства; - свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; - поддержку конкуренции; - свободу экономической деятельности; - запрет на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

Из этого вытекает, что защита конкуренции нуждается в адекватном законодательном обеспечении, включая охранительные нормы об административной ответственности (постановления КС РФ от 18 июля 2008 г. № 10-П, от 17 января 2013 г. № 1-П, от 17 февраля 2022 г. № 7-П, от 30 марта 2023 г. № 12-П).

Конституционные требования к административной ответственности:

На основе статей 1 (часть 1), 2, 18, 19 (части 1 и 2), 49 (часть 1), 54 (часть 2), 55 (часть 3), 71, 72, 76 Конституции РФ Суд подтверждает, что:

• Законодатель обязан использовать средства государственного принуждения в целях защиты основ конституционного строя, прав и свобод, законности и правопорядка.

• Административная ответственность должна быть справедливой и соразмерной — ограничение прав граждан допускается только в целях, предусмотренных статьей 55 (часть 3) Конституции РФ, и при соблюдении критериев необходимости, пропорциональности и соразмерности.

• Административное правонарушение и санкции должны быть чётко определены в законе (статья 19 часть 1 Конституции РФ) так, чтобы каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий.

• Противоречивая правоприменительная практика недопустима, так как она дискредитирует гарантии судебной защиты от произвольного административного преследования (статьи 45, 46 Конституции РФ).

(Постановления КС РФ от 15 июля 1999 г. № 11-П, от 19 марта 2003 г. № 3-П, от 17 января 2013 г. № 1-П, от 10 февраля 2017 г. № 2-П, от 18 января 2019 г. № 5-П, от 14 ноября 2019 г. № 35-П, от 23 июня 2020 г. № 28-П, от 16 октября 2020 г. № 42-П, от 6 апреля 2021 г. № 10-П, от 21 июля 2021 г. № 39-П, от 17 мая 2022 г. № 19-П, от 14 ноября 2025 г. № 38-П).

2. Правовая определённость бланкетных норм в административном праве

Проблема бланкетных (отсылочных) норм:

Суд отмечает, что качество закона об административной ответственности приобретает особое значение при использовании бланкетных норм, которые отсылают к нормам иных отраслей права. Применение таких норм требует обеспечения непротиворечивого их понимания всеми субъектами административно-деликтных отношений.

Позиция КС РФ по определённости бланкетных норм:

• Сам способ конструирования бланкетных норм не свидетельствует об их неконституционности, так как регулятивные нормы не обязательно должны содержаться в том же акте, что и охранительные.

• Оценка определённости должна осуществляться исходя из места нормы в системе нормативных положений, с учётом смежных правовых предписаний независимо от их отраслевой принадлежности.

• Законодатель обязан заботиться о ясности как охранительных, так и регулятивных норм, формулируя их так, чтобы содержащиеся в них конструкции не препятствовали однозначному восприятию и применению административно-деликтного законодательства.

(Постановления КС РФ от 14 февраля 2013 г. № 4-П, от 17 июня 2014 г. № 18-П, от 16 июля 2015 г. № 22-П, от 16 октября 2020 г. № 42-П, от 21 июля 2021 г. № 39-П, от 24 ноября 2022 г. № 51-П, от 5 марта 2024 г. № 9-П, от 6 ноября 2024 г. № 50-П).

3. Конституционные требования к срокам давности и обстоятельствам, исключающим производство

Сроки давности как гарантия справедливости:

Суд подчёркивает, что конституционные требования к правовому регулированию ответственности распространяются не только на составы правонарушений, но и на положения Общей части КоАП РФ и процессуальные нормы, включая правила исчисления сроков давности.

При установлении сроков давности законодатель должен ориентироваться на закрепление таких темпоральных параметров, которые: - с одной стороны, обеспечивали бы неотвратимость ответственности; - с другой стороны, предотвращали бы неоправданно длительное пребывание лиц под угрозой административного преследования.

Это вытекает из конституционных принципов справедливости, соразмерности и сбалансированности прав и обязанностей (статьи 18, 19 часть 1, 45 часть 1, 46 части 1 и 2 Конституции РФ).

(Постановления КС РФ от 14 июля 2005 г. № 9-П, от 14 февраля 2013 г. № 4-П, от 21 июля 2021 г. № 39-П, от 17 мая 2022 г. № 19-П).

Обстоятельства, исключающие производство:

Суд указывает, что законодатель обязан принять надлежащие меры, чтобы субъекты административной юрисдикции не уклонялись от ответственного и беспристрастного исполнения своих полномочий. Это означает:

• Всестороннее, полное и объективное разбирательство каждого дела по существу, а не только проверка формальных условий.

• Если в результате объективного анализа всех выявленных фактов будут установлены обстоятельства, исключающие производство, это требует либо отказа от начала производства, либо его прекращения.

• Иное расходилось бы со статьями 1 (часть 1), 15 (часть 2), 49 (части 1 и 3), 50 (часть 1), 54 (часть 2) Конституции РФ.

(Постановления КС РФ от 8 декабря 2017 г. № 39-П, от 30 июня 2021 г. № 31-П, от 3 октября 2024 г. № 43-П).

4. Специальные сроки давности за нарушение антимонопольного законодательства

Обоснование специальных сроков:

Суд признаёт конституционность специальных (особых) сроков давности для привлечения к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства (статья 4.5 часть 6 КоАП РФ — один год вместо общего срока 60 дней).

Обоснование: - Для выявления таких правонарушений требуются значительные организационные, процессуальные и иные усилия. - Необходимо время для сбора доказательств и уяснения фактических обстоятельств. - Это обусловлено объективной сложностью установления административных правонарушений в отсутствие соответствующего решения комиссии антимонопольного органа.

Закрепление таких сроков продиктовано интересами эффективной защиты конституционно значимых ценностей и не противоречит принципам юридического равенства и справедливости (статьи 19 части 1 и 2, 55 часть 3 Конституции РФ).

5. Роль решения комиссии антимонопольного органа в административном производстве

Решение комиссии как повод, а не предрешение:

Суд устанавливает принципиально важный момент: решение комиссии антимонопольного органа, после вступления в силу которого начинает течь срок давности, вовсе не предрешает вывода о наличии состава административного правонарушения.

На основе Постановления КС РФ от 3 октября 2024 г. № 43-П Суд подчёркивает, что решение комиссии: - Не имеет преюдициального значения и заранее установленной силы. - Является лишь поводом к возбуждению дела об административном правонарушении (часть 12 статьи 28.1 КоАП РФ). - Не предрешает преимущественного доказательственного значения для установления события правонарушения.

Требования к производству по делу об административном правонарушении:

При производстве по делу об административном правонарушении, возбужденному на основании решения комиссии, должно быть гарантировано всестороннее, полное и объективное разбирательство, не исключающее прекращения производства, в том числе в случае, когда субъект административной юрисдикции посчитает собранные доказательства недостаточными.

Согласно статье 24.1 КоАП РФ, задачи производства включают всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела. Доказательства оцениваются по внутреннему убеждению на основе всестороннего, полного и объективного исследования всех обстоятельств в совокупности; никакие доказательства не могут иметь заранее установленную силу (статья 26.11 КоАП РФ).

Позиция Верховного Суда РФ:

Суд ссылается на Обзор судебной практики, утверждённый Президиумом Верховного Суда РФ 25 апреля 2025 года (пункт 21), в котором указано, что решение комиссии должно подлежать оценке в числе других доказательств, и административно-деликтное производство может быть прекращено, если содержащиеся в решении сведения о нарушении не подкреплены доказательствами.

6. Пересмотр решения комиссии антимонопольного органа: правовая неопределённость

Правовое регулирование пересмотра:

Статья 512 Закона «О защите конкуренции» предусматривает возможность пересмотра решения комиссии по новым и вновь открывшимся обстоятельствам. Эта возможность была введена Федеральным законом от 6 декабря 2011 г. № 401-ФЗ в целях создания дополнительных гарантий прав субъектов предпринимательской деятельности посредством обеспечения объективной обоснованности решений.

Однако в законодательстве не получили однозначного разрешения следующие вопросы:

1. Дата утраты юридической силы первоначальным решением при его пересмотре.
2. Предельные сроки подачи заявления о пересмотре после принятия решения.
3. Допустимость ухудшения положения субъекта в результате пересмотра.

Проявление неопределённости в практике:

Отмеченная незавершённость проявляется и при привлечении к административной ответственности. В деле ООО «Стратегия» возникла ситуация, когда: - Первоначальное решение комиссии было пересмотрено. - Первоначальное административное производство было прекращено. - Затем было возбуждено новое производство за те же действия. - Верховный Суд РФ в Обзоре от 25 апреля 2025 г. (пункт 24) указал, что срок давности должен исчисляться со дня вступления в силу нового решения комиссии. - Однако впоследствии этот пункт был исключен из Обзора (Обзор № 4 (2025) от 22 декабря 2025 г.), что свидетельствует о признании неопределённости.

7. Принцип non bis in idem и его нарушение

Конституционное содержание принципа:

Пункт 7 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ выражает применительно к административному праву требование недопустимости повторного осуждения за одно и то же преступление (статья 50 часть 1 Конституции РФ). Это означает запрет на повторное привлечение лица к одному и тому же виду ответственности за одно и то же деяние.

(Постановления КС РФ от 21 марта 2013 г. № 6-П, от 10 февраля 2017 г. № 2-П, от 17 мая 2023 г. № 24-П, от 14 ноября 2025 г. № 38-П).

Нарушение принципа в деле заявителя:

Хотя ООО «Стратегия» не было повторно наказано (штраф был уменьшен), применение административной ответственности имело место при неотмененном постановлении о прекращении производства, возбужденного на основании первоначального решения комиссии. Это означает:

• Повторное административное преследование за нарушение антимонопольного законодательства.
• Наличие постановления о прекращении производства по тому же факту.
• Возможность привлечения к ответственности за то же самое нарушение при сохранении в силе постановления о прекращении.

Это противоречит принципу non bis in idem и требованиям конституционной законности административного принуждения (статьи 50 часть 1, 54 часть 2 Конституции РФ).

8. Правовая определённость как конституционный принцип

Критерий определённости:

На основе статей 1 (часть 1), 4 (часть 2), 15 (части 1 и 2), 19 (части 1 и 2) Конституции РФ Суд подтверждает, что принципы правового государства, верховенства закона и юридического равенства предопределяют общеправовой критерий определённости, ясности и недвусмысленности правовой нормы.

Последствия неопределённости:

• Неоднозначность и противоречивость правового регулирования препятствуют адекватному уяснению его содержания.
• Допускают неограниченное усмотрение в процессе правоприменения.
• Ведут к произволу, ослабляя гарантии защиты конституционных прав.

Достаточность нарушения требования определённости:

Одного лишь нарушения требования определённости нормы, вызываемого её недосказанностью и порождающей возможность произвольного толкования, достаточно для признания нормы неконституционной.

(Постановления КС РФ от 20 декабря 2011 г. № 29-П, от 2 июня 2015 г. № 12-П, от 16 ноября 2018 г