ВС РФ: органы власти не могут отказать в согласовании земельного участка по основаниям, относящимся к окончательному решению

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Кассационное определение № 18-КАД26-37-К4 от 19 августа 2026 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: Председательствующий Александров В.Н., судьи Абакумова И.Д., Кирейкова Г.Г.

Стороны: - Административный истец: Минасян Хорен Айрапетович (гражданин) - Административный ответчик: Департамент имущественных отношений Краснодарского края (орган государственной власти субъекта РФ)

Категория спора: Глава 22 КАС РФ — оспаривание решений и действий (бездействия) органов публичной власти. Конкретно: оспаривание решения об отказе в предоставлении государственной услуги (предварительное согласование предоставления земельного участка).

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Минасян Х.А. оспаривает решение Департамента имущественных отношений Краснодарского края от 31 января 2024 г. № 52-33-21-3484/24 об отказе в предварительном согласовании предоставления в безвозмездное пользование земельного участка площадью 563 кв. м для индивидуального жилищного строительства. Истец требует признать отказ незаконным и возложить на ответчика обязанность повторно рассмотреть заявление.

Основания отказа, приведённые ответчиком: - Несоответствие заявленной цели использования (индивидуальное жилищное строительство) разрешённому виду использования в территориальной зоне «Ж-4» (многоэтажная жилая застройка высотой до 36 метров), где такое использование отнесено к условно разрешённому; - Расположение участка в границах второй зоны округа горно-санитарной охраны курорта (приказ Министра здравоохранения РСФСР от 21 октября 1969 г. № 297), что делает его ограниченным в обороте.

Ответчик ссылался на пункты 6, 14 и 141 статьи 39¹⁶ Земельного кодекса РФ и подпункт «б» пункта 7 статьи 1 Закона Краснодарского края от 23 июля 2015 г. № 3232-КЗ.

Решение первой инстанции (Центральный районный суд г. Сочи, 27 июня 2024 г.):

Суд признал отказ незаконным и возложил на ответчика обязанность повторно рассмотреть заявление. Суд исходил из того, что: - пункт 14 статьи 39¹⁶ ЗК РФ не входит в исчерпывающий перечень оснований для отказа в предварительном согласовании, установленный пунктом 8 статьи 39¹⁵ ЗК РФ; - земельные участки во второй зоне горно-санитарной охраны перестали быть ограниченными в обороте после Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 406-ФЗ.

Апелляционное определение (Краснодарский краевой суд, 21 января 2025 г.):

Апелляционная коллегия оставила решение первой инстанции без изменения, согласившись с его выводами.

Кассационное определение (Четвёртый кассационный суд, 8 октября 2025 г.):

Суд кассационной инстанции отменил решения нижестоящих судов и принял новое решение об отказе в удовлетворении иска. Кассационный суд пришёл к выводу, что формирование участка противоречит градостроительному регламенту территориальной зоны, и отказ по пункту 14 статьи 39¹⁶ ЗК РФ является правомерным.

Обращение в ВС РФ:

Минасян Х.А. подал кассационную жалобу в Верховный Суд РФ с просьбой отменить кассационное определение и оставить в силе решение первой инстанции и апелляционное определение.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное разграничение в земельном законодательстве между двумя стадиями предоставления земельного участка:

1. Стадия предварительного согласования (пункты 7–10¹ статьи 39¹⁵ ЗК РФ) — процедура, при которой уполномоченный орган проверяет наличие оснований для отказа из исчерпывающего перечня пункта 8 статьи 39¹⁵ ЗК РФ. На этой стадии, если участок предстоит образовать, решение о согласовании может содержать указание на необходимость изменения вида разрешённого использования (пункт 10 статьи 39¹⁵ ЗК РФ).

2. Стадия окончательного решения о предоставлении — процедура, при которой применяются все основания для отказа, включая пункт 14 статьи 39¹⁶ ЗК РФ (ограничение в обороте).

Конфликт между публичным интересом (соблюдение градостроительного регламента и режима охраны курорта) и правами гражданина (получение земельного участка для жилищного строительства) разрешается законодателем путём установления чёткой процедуры: на стадии предварительного согласования орган не может отказать по основаниям, относящимся к окончательному решению; вместо этого он должен согласовать предоставление с условием изменения вида разрешённого использования.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Входит ли пункт 14 статьи 39¹⁶ ЗК РФ (ограничение земельного участка в обороте) в исчерпывающий перечень оснований для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка, установленный пунктом 8 статьи 39¹⁵ ЗК РФ?

2. Может ли уполномоченный орган на стадии предварительного согласования отказать в предоставлении земельного участка по основанию несоответствия заявленной цели использования разрешённому виду использования в территориальной зоне, если участок предстоит образовать и закон предусматривает возможность согласования с условием изменения вида разрешённого использования?

3. Правильно ли применён пункт 14 статьи 39¹⁶ ЗК РФ судом кассационной инстанции при рассмотрении дела на стадии предварительного согласования?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ встал на сторону истца и нижестоящих судов, признав, что пункт 14 статьи 39¹⁶ ЗК РФ не входит в исчерпывающий перечень оснований для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка (пункт 8 статьи 39¹⁵ ЗК РФ) и подлежит применению только при принятии окончательного решения о предоставлении. На стадии предварительного согласования уполномоченный орган должен согласовать предоставление участка с указанием на необходимость изменения вида разрешённого использования в качестве условия.

B. Развёрнутое обоснование

1. Структура и иерархия норм Земельного кодекса РФ

Верховный Суд подчеркнул, что в соответствии с пунктом 7 статьи 39¹⁵ ЗК РФ уполномоченный орган рассматривает заявление и проверяет наличие или отсутствие оснований для отказа, указанных в пункте 8 статьи 39¹⁵ ЗК РФ. Этот перечень является исчерпывающим.

Пункт 8 статьи 39¹⁵ ЗК РФ устанавливает три группы оснований: - подпункт 1) — невозможность утверждения схемы расположения по основаниям пункта 16 статьи 11¹⁰ ЗК РФ; - подпункт 2) — невозможность предоставления участка по основаниям подпунктов 1–13, 14.1–19, 22 и 23 статьи 39¹⁶ ЗК РФ; - подпункт 3) — невозможность предоставления участка с уточнением границ по основаниям подпунктов 1–23 статьи 39¹⁶ ЗК РФ.

Критическое наблюдение: Пункт 14 статьи 39¹⁶ ЗК РФ (ограничение в обороте) исключён из перечня подпункта 2 пункта 8 статьи 39¹⁵ ЗК РФ. Это исключение не случайно — оно отражает законодательное разграничение процедур.

2. Процедурное разграничение: предварительное согласование и окончательное решение

Суд указал, что пункты 9 и 10 статьи 39¹⁵ ЗК РФ устанавливают специальный режим для участков, которые предстоит образовать:

• Пункт 9, подпункт 10: В решении о предварительном согласовании указывается территориальная зона или вид разрешённого использования испрашиваемого участка.

• Пункт 10: Решение о предварительном согласовании должно содержать указание на необходимость изменения вида разрешённого использования в качестве условия предоставления.

• Пункт 10¹: Такое решение является основанием для обращения заявителя в органы власти с заявлением о получении разрешения на условно разрешённый вид использования (подпункт 3).

Таким образом, закон предусматривает двухэтапный механизм: сначала орган согласовывает предоставление с условием изменения вида использования, затем заявитель получает разрешение на условно разрешённый вид использования в установленном порядке.

3. Неправильное применение пункта 14 статьи 39¹⁶ ЗК РФ судом кассационной инстанции

Верховный Суд прямо указал, что суд кассационной инстанции, отменяя судебные акты нижестоящих судов, неправильно применил пункт 14 статьи 39¹⁶ ЗК РФ, подлежащий применению в иной процедуре — при принятии окончательного решения о предоставлении земельного участка.

Кассационный суд ошибочно использовал основание, относящееся к окончательному решению, для обоснования отказа на стадии предварительного согласования.

4. Правильность выводов судов первой и апелляционной инстанций

Верховный Суд согласился с выводом нижестоящих судов о том, что пункт 14 статьи 39¹⁶ ЗК РФ не мог служить основанием для отказа на стадии предварительного согласования предоставления земельного участка.

Относительно вопроса об ограничении в обороте земельных участков во второй зоне горно-санитарной охраны: суды первой и апелляционной инстанций правильно указали, что такие участки исключены из состава земель особо охраняемых природных территорий Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 406-ФЗ и перестали быть ограниченными в обороте.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибка суда кассационной инстанции:

Четвёртый кассационный суд допустил материально-правовую ошибку, применив пункт 14 статьи 39¹⁶ ЗК РФ к процедуре предварительного согласования предоставления земельного участка. Это основание относится к окончательному решению о предоставлении и не входит в исчерпывающий перечень оснований пункта 8 статьи 39¹⁵ ЗК РФ.

Кассационный суд также игнорировал специальный механизм, предусмотренный пунктами 9–10¹ статьи 39¹⁵ ЗК РФ, согласно которому на стадии предварительного согласования орган должен указать на необходимость изменения вида разрешённого использования в качестве условия, а не отказать в согласовании.

Правильность позиции судов первой и апелляционной инстанций:

Суды первой и апелляционной инстанций правильно применили закон, разграничив две процедуры и указав на исчерпывающий характер перечня оснований для отказа в предварительном согласовании.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение СКАД ВС РФ:

1. Отменено: Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 8 октября 2025 г. по административному делу № 2а-3434/2024.

2. Оставлено в силе: Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 21 января 2025 г.

Таким образом, восстановлено решение Центрального районного суда города Сочи от 27 июня 2024 г., которым: - признан незаконным отказ Департамента имущественных отношений Краснодарского края от 31 января 2024 г. № 52-33-21-3484/24; - возложена обязанность на ответчика повторно рассмотреть заявление Минасяна Х.А. о предварительном согласовании предоставления земельного участка.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Защита прав граждан в земельных отношениях

Определение укрепляет гарантии граждан при получении земельных участков из государственной и муниципальной собственности. Оно устанавливает, что органы публичной власти не могут произвольно отказывать в предварительном согласовании, выходя за пределы исчерпывающего перечня оснований. Это предотвращает использование органами власти оснований, относящихся к окончательному решению, для блокирования процедуры на ранней стадии.

2. Принцип исчерпывающего перечня оснований для отказа

Верховный Суд подтвердил, что исчерпывающий перечень оснований для отказа в предварительном согласовании (пункт 8 статьи 39¹⁵ ЗК РФ) является обязательным и не подлежит расширительному толкованию. Органы власти не могут применять основания, не указанные в этом перечне, даже если они предусмотрены для окончательного решения.

3. Двухэтапный механизм разрешения конфликта между публичным интересом и правами граждан

Определение демонстрирует, как законодатель разрешает конфликт между необходимостью соблюдения градостроительного регламента и правами граждан на получение земельных участков: - На стадии предварительного согласования орган согласовывает предоставление с условием изменения вида разрешённого использования. - На стадии окончательного решения (после получения разрешения на условно разрешённый вид использования) применяются все основания для отказа, включая ограничение в обороте.

Этот механизм обеспечивает баланс между публичным интересом (соблюдение градостроительного регламента и режимов охраны) и правами граждан (возможность получить земельный участок при соблюдении установленных условий).

4. Соотношение с Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 406-ФЗ

Определение подтверждает, что исключение земельных участков во второй зоне горно-санитарной охраны из состава земель особо охраняемых природных территорий означает прекращение их статуса как ограниченных в обороте. Это имеет значение для применения пункта 14 статьи 39¹⁶ ЗК РФ на стадии окончательного решения.

5. Контроль над соблюдением процедурных требований органами публичной власти

Определение подчеркивает активную роль суда в контроле над соблюдением органами власти установленных законом процедур. Суд не должен ограничиваться проверкой наличия формальных оснований для отказа, но должен убедиться, что орган применил правильную процедуру и использовал надлежащие основания.

6. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция Верховного Суда имеет значение для других категорий споров, связанных с предоставлением государственных услуг и принятием административных решений: - Разграничение между предварительными и окончательными решениями в административных процедурах. - Принцип исчерпывающего перечня оснований для отказа в предоставлении услуги. - Недопустимость применения оснований, относящихся к одной стадии процедуры, на другой стадии.

7. Конституционные гарантии

Определение связано с конституционными гарантиями права на судебную защиту (статья 46 Конституции РФ), принципом законности (статья 15 Конституции РФ) и правом собственности (статья 35 Конституции РФ). Оно обеспечивает, что граждане могут оспорить незаконные отказы органов власти в судебном порядке и получить справедливое разрешение спора.