ВС РФ: антимонопольный контроль распространяется на предоставление лесных участков без торгов

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № А40-67132/2025; Определение СКЭС ВС РФ № 305-ЭС26-7229

Дата принятия: Резолютивная часть объявлена 16 сентября 2026 г.; полный текст изготовлен 18 сентября 2026 г.

Состав СКЭС: - Председательствующий судья: Завьялова Т.В. - Судьи: Антонова М.К., Якимов А.А.

Стороны спора: - Истец (кассант): Управление Федеральной антимонопольной службы по Московской области (антимонопольный орган) - Ответчик: Общество с ограниченной ответственностью «ДелСервис» - Третье лицо (не заявляющее самостоятельных требований): Комитет лесного хозяйства Московской области

Категория спора: Антимонопольный спор; проверка законности решения и предписания антимонопольного органа о нарушении антимонопольного законодательства при предоставлении лесного участка в аренду без торгов.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Фабула

Общество с ограниченной ответственностью «Арена-Парк» 15 ноября 2023 г. обратилось в Комитет лесного хозяйства Московской области с заявлением о предоставлении лесного участка (кадастровый номер 50:09:0040312:160, расположенный в Московской области, г.о. Солнечногорск) без торгов для строительства и эксплуатации системы осушения и обводнения лесных площадей. Комитет отказал в предоставлении участка решением от 30 ноября 2023 г. Спустя неделю, 7 декабря 2023 г., общество «ДелСервис» направило в Комитет идентичное заявление о предоставлении того же участка без торгов. 21 декабря 2023 г. Комитет издал приказ о согласовании предоставления участка обществу «ДелСервис» в аренду без торгов, и между сторонами был заключен договор аренды. 22 декабря 2023 г. общество «Арена-Парк» повторно обратилось в Комитет с заявлением о предоставлении того же участка без торгов, получив отказ со ссылкой на то, что участок уже предоставлен иному лицу. Общество «Арена-Парк» обжаловало действия Комитета в антимонопольный орган, указав на неправомерный отказ и незаконное предоставление участка обществу «ДелСервис». Антимонопольный орган выдал предупреждение о прекращении нарушения, а затем, при неисполнении предупреждения, возбудил дело о нарушении антимонопольного законодательства и вынес решение о признании Комитета нарушившим часть 1 статьи 15 и пункт 7 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции путем создания преимущественных условий при предоставлении участка обществу «ДелСервис» и немотивированного отказа обществу «Арена-Парк».

Процессуальная история

Первая инстанция (Арбитражный суд города Москвы, решение от 03 сентября 2025 г.): Суд удовлетворил требования общества «ДелСервис» о признании решения и предписания антимонопольного органа от 23 декабря 2024 г. недействительными. Суд исходил из того, что правоотношения сторон возникли не на товарном рынке и находятся вне сферы антимонопольного регулирования, поскольку предоставление лесного участка осуществляется в соответствии с Лесным кодексом. Суд указал на отсутствие доказательств того, что общество «ДелСервис» получило преимущественные условия доступа, и что условия его деятельности стали более выгодными.

Апелляционная инстанция (Девятый арбитражный апелляционный суд, постановление от 25 ноября 2025 г.): Суд апелляционной инстанции оставил решение суда первой инстанции без изменения, поддержав позицию о выведении отношений в сфере лесного хозяйства из-под антимонопольного контроля.

Кассационная инстанция (Арбитражный суд Московского округа, постановление от 06 апреля 2026 г.): Суд кассационной инстанции также оставил судебные акты без изменения, поддержав позицию нижестоящих судов.

Передача в СКЭС: Антимонопольный орган подал кассационную жалобу в Верховный Суд РФ, ссылаясь на существенные нарушения судами норм материального права. Определением судьи Завьяловой Т.В. от 04 августа 2026 г. жалоба с делом была передана для рассмотрения в судебном заседании СКЭС.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возник между двумя подходами к применению антимонопольного законодательства при предоставлении государственного имущества (лесных участков) в аренду без торгов:

1. Позиция нижестоящих судов: Отношения по предоставлению лесных участков в аренду регулируются исключительно Лесным кодексом и находятся вне сферы антимонопольного контроля, поскольку они не возникают на товарном рынке. Следовательно, антимонопольный орган не имеет полномочий квалифицировать действия органа государственной власти по статье 15 Закона о защите конкуренции.

2. Позиция антимонопольного органа и СКЭС: Несмотря на специальное регулирование в Лесном кодексе, предоставление государственного имущества без торгов одному хозяйствующему субъекту при одновременном необоснованном отказе другому при идентичных условиях создает необоснованное преимущество и ограничивает конкуренцию, что подлежит антимонопольному контролю в соответствии с общими требованиями статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Спор имеет принципиальное значение, поскольку касается границ антимонопольного контроля над действиями органов государственной власти при предоставлении государственного имущества в сфере специального отраслевого регулирования (лесное хозяйство). Вопрос о том, исключает ли наличие специального регулирования в отраслевом законодательстве применение общих норм антимонопольного законодательства, имеет широкое практическое значение для всех сфер государственного управления имуществом.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Имеет ли антимонопольный орган полномочия проверять соблюдение требований статьи 15 Закона о защите конкуренции при предоставлении лесных участков в аренду без торгов, несмотря на специальное регулирование этих отношений Лесным кодексом?

2. Является ли предоставление государственного имущества (лесного участка) в аренду без торгов одному хозяйствующему субъекту при одновременном необоснованном отказе другому при идентичных условиях государственной или муниципальной преференцией, подлежащей антимонопольному контролю?

3. Какие критерии исполнимости должны применяться при оценке законности предписания антимонопольного органа об устранении выявленного нарушения?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Антимонопольный орган имеет полномочия проверять соблюдение требований статьи 15 Закона о защите конкуренции при предоставлении государственного имущества (в том числе лесных участков) в аренду без торгов, несмотря на наличие специального отраслевого регулирования. Закрепление в части 2 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции исключения в части применения норм статьи к отношениям в сфере лесного хозяйства и лесопользования не свидетельствует о выведении отраслевого законодательства из-под антимонопольного контроля, поскольку это исключение связано исключительно с установлением процедуры и порядка проведения торгов непосредственно в Лесном кодексе. Предоставление государственного имущества одному хозяйствующему субъекту без торгов при одновременном необоснованном отказе другому при идентичных условиях создает необоснованное преимущество и ограничивает конкуренцию, что подлежит антимонопольному контролю как нарушение общих требований статьи 15 Закона о защите конкуренции.

B. Развёрнутое обоснование

1. Полномочия антимонопольного органа по проверке соблюдения антимонопольного законодательства органами государственной власти

В соответствии с пунктом 2 статьи 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения и привлекает к ответственности за такие нарушения. Согласно пункту 11 статьи 23 Закона № 135-ФЗ антимонопольный орган проводит проверку соблюдения антимонопольного законодательства, в том числе федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. Рассмотрение дел о нарушении антимонопольного законодательства осуществляется антимонопольными органами в порядке, установленном нормами главы 9 Закона о защите конкуренции.

2. Запрет на ограничение конкуренции органами государственной власти

Согласно части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления запрещается принимать акты и осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев. В частности, запрещается предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 данного Федерального закона.

3. Определение государственной и муниципальной преференции

Пунктом 20 статьи 4 Закона о защите конкуренции определено, что предоставление отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества либо путем предоставления имущественных льгот, является государственной или муниципальной преференцией. Согласно пункту 1 части 4 статьи 19 Закона № 135-ФЗ не является государственной или муниципальной преференцией предоставление имущества по результатам торгов, проводимых в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Из системного толкования данных норм следует, что передача отдельным хозяйствующим субъектам недвижимого имущества, в том числе земельных и лесных участков, по договору аренды без проведения торгов (аукциона) является государственной или муниципальной преференцией.

4. Позиция Пленума Верховного Суда РФ о полномочиях антимонопольного органа

Согласно абзацу четвертому пункта 36 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04 марта 2021 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства» антимонопольный орган вправе в пределах антимонопольного контроля оценивать правомерность предоставления преференций, включая бюджетные субсидии, по иным основаниям, установленным статьями 15 и 16 Закона о защите конкуренции, а также контролировать предоставление преференций на цели, указанные в части 1 статьи 19 Закона № 135-ФЗ.

5. Соотношение статьи 17.1 Закона о защите конкуренции и Лесного кодекса

В соответствии с частью 1 статьи 17.1 Закона № 135-ФЗ заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования и иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов. Во исполнение положений статьи 17.1 издан Приказ ФАС России от 21 марта 2023 г. № 147/23 об утверждении Порядка проведения конкурсов или аукционов.

Однако в силу части 2 статьи 17.1 Закона № 135-ФЗ указанный в части 1 данной статьи порядок заключения договоров не распространяется на имущество, распоряжение которым осуществляется, в том числе в соответствии с Лесным кодексом. Учитывая вышеизложенное, статья 17.1 Закона о защите конкуренции и Приказ № 147/23 не регулируют порядок проведения аукционов на право заключения договоров аренды лесных участков. Вместе с тем данный порядок организации и проведения аукционов установлен статьями 78–80 Лесного кодекса.

Вопреки позиции суда первой инстанции, закрепление в части 2 статьи 17.1 Закона № 135-ФЗ исключения в части применения норм статьи к отношениям в сфере лесного хозяйства и лесопользования не свидетельствует о выведении отраслевого законодательства из-под антимонопольного контроля, поскольку связано с установлением процедуры и порядка проведения торгов непосредственно в Лесном кодексе. Иное толкование статьи 17.1 Закона о защите конкуренции фактически нивелирует принципы недопущения, ограничения, устранения конкуренции органами государственной власти, поименованные в статье 1 названного Закона.

6. Квалификация нарушения в рассматриваемом деле

В рассматриваемом случае в действиях Комитета антимонопольным органом было установлено нарушение общих требований статьи 15 Закона о защите конкуренции, а именно части 1, а также нарушение пункта 7 части 1 статьи 15 указанного Закона, выразившееся в принятии решения о предоставлении обществу «ДелСервис» лесного участка без торгов и в немотивированном отказе обществу «Арена-Парк» в предоставлении этого участка. Нарушение требований статьи 15 Закона о защите конкуренции, установленное антимонопольным органом, относится к ограничивающим конкуренцию действиям органов государственной власти, выразившимся в заключении договора аренды при одновременном необоснованном отказе иному хозяйствующему субъекту в заключении такого договора при таких же условиях, что, по своей сути, создало необоснованное преимущество и привело к ограничению конкуренции.

7. Правовое значение отзыва заявления общества «Арена-Парк»

Указание судов на последующий отзыв заявления общества «Арена-Парк» из управления не имеет правового значения при оценке законности оспариваемого решения антимонопольного органа, поскольку сам по себе факт отзыва заявления не может указывать на устранение фактов нарушения антимонопольного законодательства.

8. Критерии исполнимости предписания антимонопольного органа

Ключевым критерием законности предписания антимонопольного органа выступает его исполнимость, которая предполагает определение реального, практически осуществимого способа восстановления нарушенного правопорядка с учетом фактических обстоятельств дела. При вынесении предписания контролирующий орган обязан не только констатировать факт несоблюдения норм, но и оценить возможность реализации предписанных мер, исключив тем самым ситуацию, при которой исполнение требований окажется объективно невозможным либо приведет к несоразмерным последствиям.

Требования, закрепленные в предписании, не могут носить взаимоисключающий или абстрактный характер, они должны быть определенными и реально выполнимыми, включать указание на выявленные нарушения, сроки их устранения либо перечень конкретных мероприятий, направленных на предотвращение подобных нарушений. При этом предписание, призванное обеспечить устранение выявленных нарушений, не должно приводить к необоснованному увеличению расходов, нарушению баланса публичных и частных интересов либо к созданию условий, при которых исполнение предписания окажется экономически нецелесообразным или сопряженным с избыточными затратами.

9. Применение критерия исполнимости к предписанию в данном деле

Как следует из материалов дела, обществом «Арена-Парк» было направлено в антимонопольный орган заявление об отзыве жалобы на действия Комитета. Кроме того, судом было возвращено заявление общества о признании недействительным договора аренды лесного участка; заявлен отказ от иска по требованию о признании незаконными отказов Комитета. Таким образом, процессуальное поведение общества «Арена-Парк» свидетельствует об утрате заинтересованности в освоении спорного лесного участка. Принимая во внимание изложенное, СКЭС полагает возможным судебные акты трех инстанций в части требования о признании недействительным предписания антимонопольного органа оставить без изменения.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Суд не дал конкретных указаний нижестоящим судам или антимонопольному органу о порядке исполнения решения. Разрешение спора основано на применении критерия исполнимости предписания: поскольку общество «Арена-Парк» утратило заинтересованность в освоении участка (отозвало жалобу, отказалось от исков), предписание об устранении нарушения путем расторжения договора аренды с обществом «ДелСервис» и повторного рассмотрения заявлений оказалось бы экономически нецелесообразным и сопряженным с избыточными затратами, что исключает его исполнимость.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

1. Решение Арбитражного суда города Москвы от 03 сентября 2025 г., постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 25 ноября 2025 г. и постановление Арбитражного суда Московского округа от 06 апреля 2026 г. по делу № А40-67132/2025 в части признания недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Московской области от 23 декабря 2024 г. по делу № 050/01/15-963/2024 отменены.

2. В удовлетворении заявленных обществом с ограниченной ответственностью «ДелСервис» требований в указанной части отказано.

3. В остальной части принятые по делу судебные акты оставлены без изменения (в том числе в части, касающейся признания недействительным предписания антимонопольного органа).

4. Определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в порядке надзора в Президиум Верховного Суда Российской Федерации в трехмесячный срок.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Смена методологии: от формального к субстанциальному подходу

Определение СКЭС осуществляет принципиальный разворот в методологии применения антимонопольного законодательства. Нижестоящие суды применяли формальный подход: наличие специального отраслевого регулирования (Лесной кодекс) автоматически исключало применение общих норм антимонопольного законодательства. СКЭС отвергает этот подход и вводит субстанциальный анализ: исключение в части 2 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции касается исключительно процедуры проведения торгов, а не самого факта возможности ограничения конкуренции при предоставлении государственного имущества. Таким образом, наличие специального регулирования не исключает антимонопольный контроль над действиями органов государственной власти, если эти действия создают необоснованное преимущество одному хозяйствующему субъекту перед другим.

2. Гармонизация с позициями Пленума ВС РФ и принципами антимонопольного законодательства

Определение опирается на постановление Пленума ВС РФ от 04 марта 2021 г. № 2, которое прямо предусматривает полномочия антимонопольного органа оценивать правомерность предоставления преференций по общим основаниям статей 15 и 16 Закона о защите конкуренции. СКЭС гармонизирует применение этой позиции с принципом, закрепленным в статье 1 Закона о защите конкуренции, о недопущении, ограничении, устранении конкуренции органами государственной власти. Определение подчеркивает, что иное толкование статьи 17.1 «фактически нивелирует» эти принципы, что недопустимо.

3. Последствия для органов государственной власти и уполномоченных органов

Определение устанавливает, что органы государственной власти при предоставлении государственного имущества (в том числе в сфере специального отраслевого регулирования) подлежат антимонопольному контролю не только в части соблюдения процедурных требований отраслевого законодательства, но и в части соблюдения требований о недопущении ограничения конкуренции. Это означает, что:

• Отказ в предоставлении имущества одному хозяйствующему субъекту при предоставлении его другому при идентичных условиях может квалифицироваться как нарушение статьи 15 Закона о защите конкуренции, даже если оба действия формально соответствуют отраслевому законодательству.
• Органы государственной власти должны обеспечивать равное отношение к хозяйствующим субъектам, обратившимся с идентичными заявлениями о предоставлении государственного имущества.
• Отказы в предоставлении имущества должны быть мотивированы со ссылкой на конкретные основания, установленные регламентом или законодательством.

4. Критерий исполнимости предписания как анти-абузивная оговорка

Определение вводит важный критерий исполнимости предписания антимонопольного органа, который служит анти-абузивной оговоркой. Предписание не должно быть взаимоисключающим, абстрактным, экономически нецелесообразным или сопряженным с избыточными затратами. В данном деле этот критерий позволил СКЭС оставить без изменения решение о признании предписания недействительным, несмотря на признание решения антимонопольного органа законным. Это означает, что:

• Антимонопольный орган обязан не только выявить нарушение, но и оценить реальную возможность исполнения предписанных мер.
• Если исполнение предписания становится объективно невозможным или несоразмерным (например, в силу изменения обстоятельств, таких как утрата заинтересованности потерпевшей стороной), предписание может быть признано недействительным.
• Суды должны проверять не только законность решения антимонопольного органа, но и исполнимость вынесенного предписания.

5. Сферы применения позиции за пределами лесного хозяйства

Позиция СКЭС имеет широкое применение за пределами лесного хозяйства. Она распространяется на все сферы, где государственное или муниципальное имущество предоставляется хозяйствующим субъектам в соответствии со специальным отраслевым регулированием:

• Водные ресурсы: предоставление водных участков в пользование (Водный кодекс РФ).
• Недра: предоставление прав на пользование недрами (Закон о недрах).
• Земельные участки: предоставление земельных участков из государственной и муниципальной собственности (Земельный кодекс РФ).
• Иное государственное имущество: предоставление государственного имущества в аренду, безвозмездное пользование и т.д.

Во всех этих случаях органы государственной власти и уполномоченные органы подлежат антимонопольному контролю в части соблюдения требований о недопущении ограничения конкуренции, даже если предоставление имущества осуществляется в соответствии со специальным отраслевым регулированием.

6. Баланс публичных и частных интересов

Определение демонстрирует баланс между защитой публичного интереса в соблюдении антимонопольного законодательства и защитой частных интересов хозяйствующих субъектов. С одной стороны, СКЭС признает право антимонопольного органа контролировать действия органов государственной власти при предоставлении государственного имущества. С другой стороны, суд признает, что предписание об устранении нарушения должно быть исполнимым и не должно приводить к несоразмерным последствиям. Это позволяет избежать ситуации, когда антимонопольный контроль становится инструментом для пересмотра уже заключенных договоров в ущерб добросовестным хозяйствующим субъектам.

Объём: 3200 слов