ВС: оценочные понятия в нормативных актах не нарушают правовую определённость без легальной дефиниции

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Решение по делу № АКПИ26-483 от 2 сентября 2026 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по правилам главы 21 КАС РФ — оспаривание нормативных правовых актов)

Состав суда: Судья Верховного Суда РФ Корнелюк Е.С. (докладчик); секретарь Лапшова Н.Е.; участие прокурора Генеральной прокуратуры РФ Слободина С.А.

Стороны: - Административный истец: Общество с ограниченной ответственностью «Луч» (хозяйствующий субъект, осуществляющий сельскохозяйственную деятельность) - Административный ответчик: Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (федеральный орган исполнительной власти) - Заинтересованное лицо: Министерство юстиции Российской Федерации

Категория спора: Глава 21 КАС РФ (оспаривание нормативных правовых актов)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

ООО «Луч» оспаривает пункты 6.18 и 6.19 Решения Минсельхоза России от 23 января 2026 г. № 25-66428-01969-Р (версия 3) «О Порядке предоставления субсидии на возмещение недополученных доходов по кредитам, выданным сельскохозяйственным товаропроизводителям и организациям, осуществляющим производство и переработку сельскохозяйственной продукции, по льготной ставке».

Оспариваемые пункты устанавливают условия пролонгации краткосрочных и инвестиционных кредитов для заёмщиков, пострадавших в результате действий вооружённых формирований Украины, при условии представления документов, подтверждающих факт невозможности ведения хозяйственной деятельности.

Позиция административного истца:

ООО «Луч» утверждает, что: - формулировка понятия «невозможность ведения хозяйственной деятельности» в пунктах 6.18, 6.19 является неясной и расплывчатой; - это лишает его права на получение отсрочки по кредитам и ставит в неравное положение относительно иных пострадавших хозяйствующих субъектов Курской области; - согласно части 1 статьи 4 Федерального закона от 29 апреля 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» сельскохозяйственное производство — это совокупность видов деятельности, поэтому невозможность осуществления любого из них должна рассматриваться как невозможность ведения хозяйственной деятельности в целом.

Общество указало, что осуществляет деятельность в непосредственной близости к местам боевых действий, признано потерпевшим по уголовному делу, и в феврале 2025 г. получило справку от Минсельхоза Курской области, подтверждающую невозможность ведения деятельности. На основании этого были заключены соглашения о пролонгации кредитов. Однако при повторном обращении в 2026 г. решением Минсельхоза Курской области от 19 марта 2026 г. Обществу отказано в выдаче справки по причине наличия выручки от реализации продукции в 2025 году.

Позиция административного ответчика:

Минсельхоз России в письменном отзыве указал, что Решение принято в пределах предоставленных полномочий и не нарушает прав и законных интересов истца.

Позиция заинтересованного лица:

Минюст России в отзыве отметил, что Решение не поступало на государственную регистрацию в порядке, установленном Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009).

Решение суда первой инстанции:

Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении административного искового заявления.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает соотношение между:

1. Публичным интересом — реализацией государственной социально-экономической политики в сфере развития сельского хозяйства и поддержкой хозяйствующих субъектов, пострадавших в результате действий вооружённых формирований Украины;

2. Правами хозяйствующего субъекта — правом на получение государственной поддержки (субсидии в форме отсрочки по кредитам) при наличии оценочного понятия «невозможность ведения хозяйственной деятельности», которое не имеет легальной дефиниции в оспариваемом нормативном акте;

3. Вопросом правовой определённости — может ли отсутствие легальной дефиниции оценочного понятия рассматриваться как нарушение принципа правовой определённости и создание неопределённости в правовом регулировании;

4. Распределением полномочий — разграничением между федеральным органом (Минсельхоз России), устанавливающим порядок предоставления субсидии, и органами субъектов РФ, выдающими подтверждающие документы с учётом местных особенностей.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Нарушают ли пункты 6.18, 6.19 Решения Минсельхоза России принцип правовой определённости в связи с отсутствием легальной дефиниции оценочного понятия «невозможность ведения хозяйственной деятельности»?

2. Противоречат ли оспариваемые пункты нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (Федеральному закону «О развитии сельского хозяйства», Бюджетному кодексу РФ, постановлениям Правительства РФ)?

3. Нарушают ли оспариваемые положения права, свободы и законные интересы административного истца?

4. Входит ли в компетенцию Верховного Суда РФ проверка законности решения уполномоченного органа субъекта РФ об отказе в выдаче справки при рассмотрении дела об оспаривании федерального нормативного акта по правилам главы 21 КАС РФ?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ пришёл к выводу, что пункты 6.18, 6.19 Решения Минсельхоза России не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, отвечают критериям правовой определённости и не нарушают прав административного истца. Отсутствие легальной дефиниции оценочного понятия «невозможность ведения хозяйственной деятельности» само по себе не создаёт неопределённость, препятствующую единообразному применению норм, поскольку значение такого понятия доступно для восприятия и уяснения субъектами правоотношений. Фактически административный истец оспаривает не федеральный нормативный акт, а решение органа субъекта РФ об отказе в выдаче справки, что выходит за пределы компетенции суда при рассмотрении дела по главе 21 КАС РФ.

B. Развёрнутое обоснование

1. Правовые основы государственной поддержки сельского хозяйства и полномочия Минсельхоза России

Суд установил, что правовые основы реализации государственной социально-экономической политики в сфере развития сельского хозяйства определены Федеральным законом от 29 апреля 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» (далее — Закон о развитии сельского хозяйства). Согласно части 2 статьи 1 этого закона сельское хозяйство — это экономическая деятельность по производству сельскохозяйственной продукции, оказанию услуг в целях обеспечения населения продовольственными товарами, промышленности сельскохозяйственным сырьём и содействия устойчивому развитию сельских территорий.

Часть 1 статьи 9 Закона о развитии сельского хозяйства предусматривает, что реализация государственной программы развития сельского хозяйства осуществляется федеральным органом исполнительной власти (Минсельхозом России) и уполномоченными исполнительными органами субъектов РФ посредством целевых программ и иных мероприятий.

В целях реализации указанного закона обеспечивается государственная поддержка формирования и развития системы кредитования в сфере развития сельского хозяйства. Согласно части 1 статьи 11 Закона о развитии сельского хозяйства субсидии из федерального бюджета предоставляются российским кредитным организациям и государственной корпорации развития «ВЭБ.РФ» в соответствии с бюджетным законодательством РФ.

Полномочия Минсельхоза России как главного распорядителя бюджетных средств определены Положением о Министерстве сельского хозяйства РФ, утверждённым постановлением Правительства РФ от 12 июня 2008 г. № 450. В соответствии с подпунктами 5.1, 5.5.1 пункта 5 этого положения Минсельхоз России осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на реализацию федеральных целевых, ведомственных и иных программ в сфере агропромышленного комплекса.

2. Бюджетно-правовые основания принятия Решения

Положениями статей 78 и 78' Бюджетного кодекса РФ предусматривается предоставление юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям субсидий из федерального бюджета в порядке, установленном нормативным правовым актом Правительства РФ и принимаемыми в соответствии с ним решениями органов государственной власти.

Постановлением Правительства РФ от 25 октября 2023 г. № 1780 утверждены Правила предоставления из бюджетов бюджетной системы РФ субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям. Согласно абзацу первому пункта 4 этих Правил главные распорядители бюджетных средств принимают решение о порядке предоставления субсидии в форме электронного документа в государственной интегрированной информационной системе управления общественными финансами «Электронный бюджет».

Решение о порядке предоставления субсидии размещается на официальном сайте органа государственной власти не позднее 10-го рабочего дня после принятия (абзац четвёртый пункта 3 Правил).

3. Процедурная законность принятия Решения

Суд констатировал, что Минсельхоз России 12 декабря 2024 г. принял Решение № 25-66428-01969-Р (версия 1), а 23 января 2026 г. внесены изменения и принято Решение (версия 3). Решение принято в установленном законом порядке в соответствии с полномочиями, предоставленными Минсельхозу России, что административным истцом не оспаривается. Решение размещено на официальном сайте Минсельхоза России (www.mcx.gov.ru).

4. Предмет регулирования Решения и распределение полномочий

Суд определил, что предметом регулирования Решения являются отношения, возникающие в процессе предоставления мер государственной поддержки субъектам агропромышленного комплекса. Решением установлены: - категории получателей субсидии; - условия её предоставления; - направления финансирования; - порядок взаимодействия уполномоченных банков с заёмщиками; - механизм подтверждения обстоятельств, дающих право на льготы.

Полномочия по выдаче документов, подтверждающих факт невозможности ведения заёмщиками хозяйственной деятельности на территории Курской, Брянской и Белгородской областей в результате действий вооружённых формирований Украины, в соответствии с абзацем четвёртым пункта 6.39(1) Решения переданы Минсельхозом России уполномоченному органу субъекта РФ.

Таким образом, Решение не устанавливает порядок представления документов, подтверждающих факт невозможности ведения хозяйственной деятельности, поскольку полномочия по выдаче указанных документов предоставлены уполномоченным органам соответствующего субъекта РФ для учёта местных особенностей.

5. Оценочные понятия в праве и принцип правовой определённости

Ключевой момент позиции суда: отсутствие в Решении легальной дефиниции понятия «невозможность ведения хозяйственной деятельности», являющегося оценочным понятием, значение которого доступно для восприятия и уяснения субъектами правоотношений, само по себе не может рассматриваться как вносящее в правовое регулирование неопределённость, не позволяющую субъектам соответствующих правоотношений и правоприменительным органам осознавать и единообразно применять правила поведения, установленные нормами, в которых такое понятие используется, и предвидеть наступление негативных последствий за их нарушение.

Суд подчеркнул, что оценочные понятия — это нормальный инструмент правового регулирования, и их использование без легальной дефиниции не нарушает принцип правовой определённости, если их значение доступно для восприятия.

6. Разграничение компетенции судов при рассмотрении дел об оспаривании НПА

Суд установил, что формально оспаривая Решение Минсельхоза России, административный истец фактически выражает несогласие с решением Министерства сельского хозяйства Курской области об отказе в выдаче справки от 19 марта 2026 г.

В связи с этим суд указал: проверка законности и обоснованности решения, принятого в отношении административного истца уполномоченным органом субъекта РФ, не входит в компетенцию Верховного Суда РФ, рассматривающего дело в качестве суда первой инстанции по правилам главы 21 КАС РФ.

Содержание Решения Минсельхоза России не препятствует защите прав административного истца, которые он полагает нарушенными, другим способом в общем порядке при обжаловании подобных решений, действий (бездействия) органа государственной власти субъекта РФ.

7. Отсутствие противоречия нормативным актам большей юридической силы

Суд констатировал, что какого-либо федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы, который бы устанавливал иной порядок регулирования предоставления субсидии лицу, пострадавшему в результате действий вооружённых формирований Украины, в том числе требования к составу и полноте представляемых документов, не имеется.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

В данном деле Верховный Суд РФ рассматривал дело в качестве суда первой инстанции, поэтому оценка ошибок нижестоящих судов не применима. Однако суд провёл проверку оспариваемого нормативного акта на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и пришёл к выводу об отсутствии нарушений.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение: В удовлетворении административного искового заявления ООО «Луч» о признании частично недействующими пунктов 6.18, 6.19 Решения Минсельхоза России от 23 января 2026 г. № 25-66428-01969-Р (версия 3) отказано.

Возможность обжалования: Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда РФ в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Подтверждение допустимости оценочных понятий в нормативных актах

Решение устанавливает важный прецедент: использование оценочных понятий в нормативных правовых актах без их легальной дефиниции не нарушает принцип правовой определённости, если их значение доступно для восприятия и уяснения субъектами правоотношений. Это имеет значение для всех сфер публичного права, где оценочные понятия широко применяются (например, «существенный вред», «общественная опасность», «невозможность исполнения», «существенное нарушение»).

2. Разграничение компетенции при оспаривании НПА и решений органов власти

Суд чётко разграничил компетенцию: при рассмотрении дела об оспаривании федерального нормативного акта по главе 21 КАС РФ суд не проверяет законность решений органов субъектов РФ, принятых на основе этого акта. Это предотвращает подмену оспаривания НПА оспариванием конкретных решений органов власти и защищает от злоупотреблений процессуальными правами.

3. Принцип распределения полномочий между федеральным центром и субъектами РФ

Решение подтверждает, что федеральный орган может устанавливать общий порядок предоставления субсидии, передавая полномочия по выдаче подтверждающих документов органам субъектов РФ для учёта местных особенностей. Это соответствует принципам федерализма и позволяет адаптировать федеральные программы к региональным условиям.

4. Защита государственной поддержки в условиях чрезвычайных обстоятельств

Решение подтверждает право государства на установление условий предоставления субсидий лицам, пострадавшим в результате действий вооружённых формирований, и использование оценочных понятий для гибкого применения таких условий в зависимости от конкретных обстоятельств.

5. Связь с конституционными гарантиями

Решение согласуется с конституционным принципом законности (статья 15 Конституции РФ) и правом на судебную защиту (статья 46 Конституции РФ), но уточняет, что судебная защита должна осуществляться в надлежащем порядке и в отношении надлежащего ответчика. Административный истец имеет право обжаловать решение органа субъекта РФ об отказе в выдаче справки, но не может подменять это оспариванием федерального нормативного акта.

6. Применимость позиции в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция суда применима к: - оспариванию порядков предоставления иных видов государственной поддержки (налоговые льготы, льготы в сфере социальной политики, образования); - спорам о применении оценочных понятий в налоговом праве (например, «разумность» расходов, «деловая цель»); - спорам о применении оценочных понятий в административном праве (например, при определении размера штрафов, применении дисциплинарных мер); - спорам о разграничении компетенции между федеральными органами и органами субъектов РФ при реализации федеральных программ.

7. Процессуальное значение

Решение подчёркивает активную роль суда при рассмотрении дел об оспаривании НПА (статья 14 КАС РФ): суд самостоятельно проверил соответствие оспариваемого акта нормативным актам большей юридической силы и пришёл к выводу об отсутствии нарушений, несмотря на позицию прокурора, полагавшего необходимым отказать в удовлетворении иска. Это демонстрирует независимость судебной проверки от позиций сторон.