ВС РФ разрешил оспаривать утратившие силу приказы о тарифах, если они затрагивают права сторон

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 33-КАД26-7-КЗ от 30 сентября 2026 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам (СКАД) Верховного Суда Российской Федерации

Состав суда: Председательствующий Александров В.Н., судьи Капкаев Д.В., Кирейкова Г.Г.

Стороны: - Административный истец: публичное акционерное общество «Россети Ленэнерго» (энергосбытовая организация) - Административный ответчик: комитет по тарифам и ценовой политике Ленинградской области (орган исполнительной власти, издавший оспариваемый акт) - Третье лицо: акционерное общество «Объединенная энергетическая компания» (сетевая организация, в отношении которой установлены тарифы)

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (приказа органа исполнительной власти субъекта РФ)

Административное дело: № За-140/2025

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

ПАО «Россети Ленэнерго» обратилось в суд 20 июня 2025 г. с административным исковым заявлением о признании частично не действующим с 1 сентября 2024 г. приказа комитета по тарифам и ценовой политике Ленинградской области от 28 декабря 2023 г. № 565-п «Об установлении тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям Ленинградской области и сбытовых надбавок гарантирующих поставщиков на 2024 год».

Оспариваемыми частями приказа являлись: - необходимая валовая выручка АО «ОЭК» в размере 82 826,22 тыс. руб. на 2024 год (приложение 2); - долгосрочные параметры регулирования для АО «ОЭК» (приложение 5); - необходимая валовая выручка АО «ОЭК» на долгосрочный период регулирования (приложение 6); - индивидуальные тарифы на услуги по передаче электрической энергии для взаиморасчетов между АО «ОЭК» и ПАО «Россети Ленэнерго» (приложение 7).

Основание оспаривания: ПАО «Россети Ленэнерго» ссылалось на несоответствие приказа статьям 3, 26 Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (в редакции Федерального закона от 13 июля 2024 г. № 185-ФЗ, вступившего в силу с 1 сентября 2024 г.) и пункту 7 критериев отнесения владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям (постановление Правительства РФ от 28 февраля 2015 г. № 184). Истец утверждал, что АО «ОЭК», находясь под контролем иностранного инвестора (в соответствии с признаками, предусмотренными частями 1–2 статьи 5 Федерального закона от 29 апреля 2008 г. № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны и безопасности государства»), не имело права осуществлять деятельность по оказанию услуг по передаче электрической энергии в качестве территориальной сетевой организации.

Решения нижестоящих судов:

1. Определение Ленинградского областного суда от 23 сентября 2025 г.: Производство по делу прекращено на основании пункта 1 части 2 статьи 214 КАС РФ, поскольку оспариваемый акт утратил силу с 1 января 2025 г. до обращения в суд с административным исковым заявлением (приказом комитета от 30 ноября 2024 г. № 210-п). Суд первой инстанции пришел к выводу, что проверка законности утратившего силу акта не может быть осуществлена в порядке главы 21 КАС РФ.

2. Апелляционное определение Второго апелляционного суда от 19 ноября 2025 г.: Оставило определение первой инстанции без изменения.

3. Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Третьего кассационного суда от 18 марта 2026 г.: Оставило в силе решение об отмене производства.

Кассационная жалоба: ПАО «Россети Ленэнерго» обратилось в СКАД ВС РФ с кассационной жалобой на все три судебных акта.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Центральная правовая проблема определения касается соотношения двух принципов административного судопроизводства:

1. Принцип процессуальной экономии и отсутствия интереса в судебной защите — утрата нормативным правовым актом юридической силы до обращения в суд может рассматриваться как основание для прекращения производства (ст. 214 КАС РФ).

2. Принцип права на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ) — граждане и организации имеют право оспорить нормативный акт, даже если он формально утратил силу, если он продолжает затрагивать их права и законные интересы через применение к отношениям, возникшим в период его действия.

Конфликт интересов: - Публичный интерес в стабильности тарифного регулирования и недопущении пересмотра уже утративших силу актов - Частный интерес ПАО «Россети Ленэнерго» в проверке законности тарифов, которые продолжают применяться к взаиморасчетам за 2024 год, несмотря на формальное прекращение действия приказа

Материально-правовой аспект: Вопрос о том, имело ли право АО «ОЭК» осуществлять деятельность территориальной сетевой организации при наличии контроля иностранного инвестора — вопрос, требующий установления фактических обстоятельств (с какого момента АО «ОЭК» находилось под таким контролем).

Процессуальный аспект: Вопрос о допустимости оспаривания утратившего силу нормативного акта в порядке главы 21 КАС РФ и о распределении бремени доказывания при установлении фактических обстоятельств.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли утрата нормативным правовым актом юридической силы до обращения в суд препятствием для реализации права на судебную защиту при оспаривании этого акта в порядке главы 21 КАС РФ?

2. Сохраняет ли нормативный акт, формально прекративший свое действие, свойства нормативности и подлежит ли применению, если он продолжает затрагивать права и законные интересы заявителя через применение к отношениям, возникшим в период его действия?

3. Какие фактические обстоятельства должны быть установлены судом первой инстанции для разрешения спора о законности тарифов, установленных в отношении сетевой организации, находящейся под контролем иностранного инвестора?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

СКАД ВС РФ отвергла позицию нижестоящих судов о прекращении производства на основании утраты приказом юридической силы. Суд установил, что утрата нормативным правовым актом юридической силы не является препятствием для реализации конституционного права на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ) при оспаривании нормативных правовых актов, подлежащих применению к отношениям, возникшим до утраты ими юридической силы. Основным фактором, определяющим потребность в судебной защите, является не момент утраты акта правовой силы, а доказанность факта сохранения свойств нормативности у формально прекратившего свое действие акта и факта нарушения им прав, свобод и законных интересов заявителя.

B. Развёрнутое обоснование

1. Процессуальные основания допустимости оспаривания утратившего силу нормативного акта

Согласно части 1 статьи 208 КАС РФ, с заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

СКАД ВС РФ подчеркнула, что закон не содержит требования о том, чтобы нормативный акт сохранял юридическую силу на момент обращения в суд. Критерий допустимости — наличие у лица статуса субъекта отношений, регулируемых актом, и нарушение его прав.

2. Конституционное право на судебную защиту как основание для оспаривания утратившего силу акта

Верховный Суд указал, что утрата нормативным правовым актом юридической силы не является препятствием для реализации закрепленного в статье 46 Конституции Российской Федерации права на судебную защиту при оспаривании нормативных правовых актов, подлежащих применению к отношениям, возникшим до утраты ими юридической силы.

Данный подход основан на принципе, что право на судебную защиту не должно быть условным и зависящим от формального статуса нормативного акта. Если акт продолжает регулировать отношения и затрагивать права граждан и организаций, судебная защита должна быть доступна.

3. Критерий сохранения нормативности утратившего силу акта

СКАД ВС РФ установила, что основным фактором, определяющим потребность в судебной защите, является не момент утраты нормативным правовым актом правовой силы, а доказанность факта сохранения свойств нормативности у формально прекратившего свое действие акта и факта нарушения им прав, свобод и законных интересов заявителя.

Нормативность акта сохраняется, если он продолжает применяться к правоотношениям, возникшим в период его действия, даже если формально утратил силу.

4. Временные пределы допустимости оспаривания

Возможность оспорить утративший силу нормативный правовой акт сохраняется до тех пор, пока он непосредственно затрагивает права и законные интересы заявителя. Это означает, что оспаривание допустимо не бесконечно, а в пределах, пока акт имеет практическое значение для правоотношений сторон.

5. Применение к конкретному делу: сохранение нормативности приказа № 565-п

СКАД ВС РФ установила следующие обстоятельства, свидетельствующие о сохранении нормативности приказа № 565-п:

• Приказ был издан на конкретный период (2024 год) и формально прекратил свое действие с 1 января 2025 г. в связи с введением нового правового регулирования (приказ от 30 ноября 2024 г. № 210-п).

• Однако приказ № 565-п не был признан утратившим силу в связи с введением нового правового регулирования по обозначенным правоотношениям на указанный период, что исключало бы возможность его проверки в порядке судебного нормативного контроля.

• Согласно договору от 1 января 2010 г. № 10-467 между ПАО «Россети Ленэнерго» и АО «ОЭК», последнее обязуется оказывать услуги по передаче электрической энергии, а ПАО «Россети Ленэнерго» обязуется оплачивать эти услуги по индивидуальному тарифу, утвержденному органом исполнительной власти в области регулирования тарифов.

• Оспариваемый приказ продолжает применяться к правоотношениям, возникшим в период его действия, то есть сохраняет свойства нормативности и подлежит применению во взаиморасчетах между АО «ОЭК» и ПАО «Россети Ленэнерго» за 2024 год.

• В настоящее время на рассмотрении в арбитражном суде находятся споры по иску АО «ОЭК» к ПАО «Россети Ленэнерго» о взыскании задолженности по договору оказания услуг за период с января по декабрь 2024 г. и неустойки, что подтверждает практическую значимость приказа.

Таким образом, приказ непосредственно затрагивает права, обязанности и законные интересы административного истца.

6. Материально-правовой аспект: контроль иностранного инвестора и право на осуществление деятельности

СКАД ВС РФ рассмотрела материально-правовые основания оспаривания приказа:

• ПАО «Россети Ленэнерго» ссылалось на несоответствие приказа статьям 3, 26 Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (в редакции Федерального закона от 13 июля 2024 г. № 185-ФЗ, вступившего в силу с 1 сентября 2024 г.).

• Согласно позиции Федеральной антимонопольной службы (приказы от 14 мая 2025 г. № 359/25 и 360/25), АО «ОЭК», находящееся под контролем иностранного инвестора, не имеет права осуществлять деятельность как территориальная сетевая организация по регулируемым государством тарифам с 1 сентября 2024 г.

• ПАО «Россети Ленэнерго» приводило доводы о том, что АО «ОЭК» до принятия приказа № 565-п находилось под контролем иностранного инвестора, зарегистрированного на территории государства (Британские Виргинские острова), совершающего в отношении Российской Федерации недружественные действия (Указ Президента РФ от 5 марта 2022 г. № 95 и распоряжение Правительства РФ от 5 марта 2022 г. № 430-р).

7. Активная роль суда и установление фактических обстоятельств

СКАД ВС РФ указала, что при рассмотрении дела по существу суду первой инстанции надлежит установить, с какого периода времени АО «ОЭК» находилось под контролем иностранного инвестора, и, исходя из установленного, разрешить вопрос об обоснованности заявленных требований.

Это свидетельствует о применении принципа активной роли суда (ст. 14 КАС РФ), согласно которому суд обязан содействовать сторонам в установлении фактических обстоятельств дела, необходимых для правильного разрешения спора.

8. Противоречивость сведений как основание для направления на новое рассмотрение

СКАД ВС РФ отметила противоречивость сведений в отношении вопроса о нахождении АО «ОЭК» под контролем иностранного инвестора по состоянию на 1 сентября 2024 г. (дату вступления в силу изменений в Федеральный закон об электроэнергетике). Это противоречие требует установления фактических обстоятельств судом первой инстанции, к полномочиям которого отнесены установление фактических обстоятельств дела и оценка доказательств.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование статьи 214 КАС РФ

Нижестоящие суды ошибочно применили пункт 1 части 2 статьи 214 КАС РФ (основание для прекращения производства — утрата нормативным актом юридической силы) без учета того, что закон не содержит абсолютного запрета на оспаривание утратившего силу акта, если он продолжает затрагивать права и законные интересы заявителя.

2. Игнорирование конституционного права на судебную защиту

Суды первой и апелляционной инстанций не учли, что право на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ) не должно быть условным и зависящим от формального статуса нормативного акта. Они прекратили производство, не проверив, сохраняет ли приказ свойства нормативности и затрагивает ли он права истца.

3. Отсутствие анализа сохранения нормативности акта

Нижестоящие суды не установили, что приказ № 565-п продолжает применяться к взаиморасчетам между сторонами за 2024 год и сохраняет свойства нормативности, несмотря на формальное прекращение действия.

4. Нарушение активной роли суда

Суды не предприняли попыток установить фактические обстоятельства, необходимые для разрешения спора (с какого момента АО «ОЭК» находилось под контролем иностранного инвестора), а вместо этого прекратили производство на формальном основании.

5. Игнорирование практической значимости спора

Суды не учли, что на рассмотрении в арбитражном суде находятся споры о взыскании задолженности по договору, основанные на тарифах, установленных оспариваемым приказом, что подтверждает его практическую значимость и необходимость судебной проверки.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение СКАД ВС РФ:

Отменены: - определение Ленинградского областного суда от 23 сентября 2025 г.; - апелляционное определение Второго апелляционного суда от 19 ноября 2025 г.; - кассационное определение судебной коллегии по административным делам Третьего кассационного суда от 18 марта 2026 г.

Направление дела: Дело направлено в Ленинградский областной суд для рассмотрения спора по существу.

Правовые последствия: Суд первой инстанции должен рассмотреть спор по существу, установить фактические обстоятельства (в частности, с какого периода времени АО «ОЭК» находилось под контролем иностранного инвестора) и разрешить вопрос об обоснованности требований ПАО «Россети Ленэнерго» о признании приказа № 565-п не действующим в части, касающейся тарифов для АО «ОЭК».

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий граждан и организаций в отношениях с публичной властью

Определение СКАД ВС РФ устанавливает важный принцип: граждане и организации имеют право на судебную защиту от незаконных нормативных актов даже после их формального прекращения действия, если эти акты продолжают затрагивать их права. Это существенно расширяет доступ к судебной защите и предотвращает ситуации, когда публичная власть может избежать судебного контроля, просто отменив нормативный акт после его применения.

2. Критерий сохранения нормативности как альтернатива формальному подходу

Суд отвергает чисто формальный подход, основанный на дате утраты юридической силы, и вводит материальный критерий — сохранение свойств нормативности. Это означает, что суды должны анализировать, продолжает ли акт регулировать отношения и затрагивать права сторон, а не просто проверять дату его отмены.

3. Применение к тарифному регулированию в энергетике

Определение имеет особое значение для сферы тарифного регулирования, где приказы органов исполнительной власти устанавливают тарифы на конкретный период, но их действие может продолжаться через применение к взаиморасчетам и спорам, возникающим после формального прекращения действия приказа. Суд признает, что такие приказы подлежат судебному контролю, даже если они утратили юридическую силу.

4. Связь с конституционными гарантиями

Определение опирается на конституционное право на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ) и принцип законности. Суд подчеркивает, что право на судебную защиту не должно быть условным и не может быть ограничено формальным статусом нормативного акта.

5. Распределение бремени доказывания и активная роль суда

Определение подтверждает, что при рассмотрении административных дел об оспаривании нормативных актов суд должен активно участвовать в установлении фактических обстоятельств (ст. 14 КАС РФ). В данном случае суд должен установить, с какого момента АО «ОЭК» находилось под контролем иностранного инвестора, что является ключевым фактом для разрешения спора.

6. Применение к смежным категориям публично-правовых споров

Позиция СКАД ВС РФ может быть применена к другим категориям административных споров, где нормативные акты утрачивают юридическую силу, но продолжают затрагивать права граждан и организаций: - оспаривание приказов об установлении налоговых ставок или льгот; - оспаривание решений о лицензировании или аккредитации; - оспаривание нормативных актов в сфере государственной службы, социального обеспечения, миграционного права.

7. Значение для практики Федеральной антимонопольной службы

Определение подтверждает, что решения органов, осуществляющих государственное регулирование (в данном случае — комитета по тарифам), подлежат судебному контролю на предмет соответствия материальному законодательству (Федеральному закону об электроэнергетике, законодательству о стратегических инвестициях). Суд не может избежать проверки законности таких решений на формальном основании утраты ими юридической силы.

8. Противодействие формализму в судебном контроле

Определение направлено против формализма в судебном контроле, когда суды прекращают производство на основании формальных критериев, не проверяя существо спора и не учитывая практическую значимость оспариваемого акта для прав сторон. Это соответствует общей тенденции развития административного судопроизводства в сторону усиления защиты прав граждан и организаций.

Заключение

Определение СКАД ВС РФ № 33-КАД26-7-КЗ устанавливает принципиально важный стандарт: утрата нормативным правовым актом юридической силы не является препятствием для его судебного оспаривания, если акт продолжает затрагивать права и законные интересы заявителя через применение к отношениям, возникшим в период его действия. Это решение укрепляет конституционное право на судебную защиту и предотвращает использование формальных процедурных оснований для уклонения от судебного контроля над законностью нормативных актов публичной власти.