КС отказал в принятии жалобы на плату за смену вида использования земли без роста кадастровой стоимости

I. РЕКВИЗИТЫ АКТА

Определение Конституционного Суда Российской Федерации № 2441-О от 24 сентября 2026 года об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина.

Заявитель: гражданин Белошевский Илья Юрьевич (физическое лицо).

Повод и основание к рассмотрению: жалоба гражданина на нарушение его конституционных прав, поданная в Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» (предварительное изучение проведено судьёй Е.В. Тарибо на основании статьи 41 ФКЗ).

Оспариваемые нормы: - Часть 4 статьи 51 Закона Московской области от 7 июня 1996 года № 23/96-ОЗ «О регулировании земельных отношений в Московской области» (утратила силу на основании Закона Московской области от 8 июля 2021 года № 143/2021-ОЗ) — предусматривала отмену решения об изменении вида разрешённого использования земельного участка органом местного самоуправления в случае невнесения собственником платы в установленный срок и возврат вида разрешённого использования к ранее установленному; - Часть 16 статьи 51 того же Закона (в редакции, действовавшей до вступления в силу Закона Московской области от 8 июля 2021 года № 143/2021-ОЗ) — устанавливала тридцатидневный срок для внесения платы за изменение вида разрешённого использования со дня получения уведомления о размере такой платы.

II. ФАБУЛА И ПОВОД ОБРАЩЕНИЯ

Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области 11 мая 2021 года уведомило И.Ю. Белошевского об изменении вида разрешённого использования принадлежащего ему земельного участка в Едином государственном реестре недвижимости: с «для сельскохозяйственного производства» на «для индивидуального жилищного строительства».

Министерством имущественных отношений Московской области была рассчитана плата за изменение вида разрешённого использования в размере 346 577 руб. 59 коп. (10% от кадастровой стоимости участка), о чём направлено уведомление от 1 июня 2021 года. Данная сумма не была уплачена заявителем.

Министерство обратилось с иском о взыскании суммы платежа. Жуковский городской суд Московской области решением от 23 января 2024 года отказал в удовлетворении требования. Однако Московский областной суд апелляционным определением от 22 июля 2024 года отменил решение суда первой инстанции и удовлетворил требование о взыскании. Суды вышестоящих инстанций согласились с этой позицией.

Конституционные права, которые заявитель считает нарушенными: И.Ю. Белошевский полагает, что оспариваемые нормы противоречат статьям 19 (части 1 и 2), 35 (части 1–3), 55 (часть 3) и 57 Конституции Российской Федерации, поскольку допускают взыскание платы за изменение вида разрешённого использования в значительном размере в случае, когда такое изменение не повлекло увеличения кадастровой стоимости земельного участка.

III. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Конституционно-правовой конфликт возникает между:

1. Правом собственности на землю (статья 35 Конституции РФ) и правом на справедливое налогообложение и сборы (статья 57 Конституции РФ) — с одной стороны;

2. Полномочиями субъектов Российской Федерации в сфере регулирования земельных отношений (статья 72, пункт «в» части 1 Конституции РФ) и правом государства устанавливать обязательные публичные платежи — с другой стороны.

Вопрос имеет конституционное значение, поскольку касается: - Справедливости и экономической обоснованности обязательного платежа (сбора) за изменение вида разрешённого использования земельного участка; - Соразмерности ограничения права собственности при взимании платежа, не связанного с увеличением кадастровой стоимости участка; - Равенства граждан перед законом (различие в правилах расчёта платы между Москвой и Московской областью); - Баланса между публичными интересами (регулирование земельных отношений, развитие инфраструктуры) и частными интересами собственников земли.

IV. ВОПРОС, РАЗРЕШАЕМЫЙ КС РФ

Соответствуют ли части 4 и 16 статьи 51 Закона Московской области «О регулировании земельных отношений в Московской области» Конституции Российской Федерации, в частности статьям 19, 35, 55 и 57 Конституции РФ, в той мере, в какой они допускают взыскание с собственника земельного участка платы за изменение вида разрешённого использования в значительном размере (10% от кадастровой стоимости) в случае, когда такое изменение не повлекло увеличения кадастровой стоимости земельного участка?

V. ПОЗИЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

A. Итоговый вывод

Конституционный Суд отказал в принятии жалобы к рассмотрению, признав, что она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» к допустимости жалоб. Однако в ходе предварительного изучения жалобы Суд выразил развёрнутую правовую позицию, согласно которой оспариваемое И.Ю. Белошевским регулирование не может рассматриваться как нарушающее его конституционные права, поскольку плата за изменение вида разрешённого использования земельного участка имеет объективные экономические предпосылки и соответствует конституционным принципам налогообложения и сборов.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционно-правовая база регулирования земельных отношений и полномочия субъектов Российской Федерации

Конституционная основа: статьи 9 (часть 2), 36 (часть 3), 72 (пункт «в» части 1) Конституции РФ.

По смыслу Конституции РФ, земля может находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, а условия и порядок пользования ею определяются на основе федерального закона. Вопросы владения, пользования и распоряжения землей находятся в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов.

Таким федеральным законом, определяющим условия и порядок пользования землей, является Земельный кодекс Российской Федерации. Согласно пункту 1 статьи 2 ЗК РФ, земельное законодательство состоит из Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах и законах субъектов РФ, должны соответствовать Земельному кодексу. На основании и во исполнение Кодекса, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации исполнительные органы субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права (пункт 3 статьи 2 ЗК РФ).

Вывод Суда: Субъекты Российской Федерации наделены в сфере землепользования широкими дискреционными полномочиями, объём которых может варьироваться в зависимости от специфики региона.

2. Федеральное регулирование платежа за изменение вида разрешённого использования земельного участка

Конституционная основа: статьи 9, 36, 72 Конституции РФ.

Проверяемый федеральный закон: Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 43-ФЗ «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации – городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (части 1 и 4 статьи 22).

Согласно этому закону, выбор предусматривающего строительство, реконструкцию объекта капитального строительства вида разрешённого использования земельного участка, расположенного в границах города Москвы и Московской области и находящегося в собственности физического или юридического лица, осуществляется при условии внесения платы за изменение вида разрешённого использования. Такая плата определяется с учётом разницы между установленной кадастровой стоимостью земельного участка и кадастровой стоимостью земельного участка с измененным видом разрешённого использования. Условия и порядок внесения платы устанавливаются законами города Москвы и Московской области.

Правовая позиция КС РФ: Конституционный Суд указал, что названный Федеральный закон призван способствовать в конкретный период созданию особых условий для устойчивого развития присоединённых к городу Москве территорий и имеет ограниченное действие во времени и в пространстве (ссылка на Постановление КС РФ от 11 февраля 2019 года № 9-П).

Соответственно, плата за изменение вида разрешённого использования, взимаемая с правообладателей земельных участков на разовой основе, по сути является составной частью особого правового режима землепользования на территории города Москвы и Московской области.

Важное уточнение: Федеральный законодатель не связал субъекты Российской Федерации детальными императивными предписаниями относительно определения правил взимания такой платы, а лишь ориентировал их на учёт некоторых критериев её расчёта. Это соотносится с правовыми позициями КС РФ, который даже в отношении регулярно взимаемых неналоговых фискальных платежей допускал передачу на подзаконный уровень полномочий по определению порядка расчёта и взимания таких платежей (ссылка на Постановление КС РФ от 28 февраля 2006 года № 2-П).

3. Региональное регулирование платежа в Московской области

Проверяемые нормы: части 3, 11, 12 статьи 51 Закона Московской области от 7 июня 1996 года № 23/96-ОЗ.

Согласно этому закону, выбор вида разрешённого использования земельного участка осуществляется при условии внесения платы за изменение вида такого использования. Размер платы определяется с учётом разницы между установленной кадастровой стоимостью земельного участка и кадастровой стоимостью земельного участка с измененным видом разрешённого использования или условно разрешённым видом использования. Порядок определения платы устанавливается Правительством Московской области.

Подзаконный акт: Постановление Правительства Московской области от 31 декабря 2013 года № 1190/57 утвердило Порядок определения платы за изменение вида разрешённого использования земельного участка.

Согласно этому Порядку, размер платы определяется как результат умножения ставки на разницу между кадастровой стоимостью земельного участка с выбранным видом разрешённого использования и его кадастровой стоимостью на дату подачи заявления. Однако Порядок предусматривает специальные правила расчёта в случаях, когда кадастровая стоимость земельного участка уменьшается или не изменяется: в таком случае размер платы составляет 10 процентов от величины кадастровой стоимости земельного участка с выбранным видом разрешённого использования (пункты 4.6 и 4.7).

Вывод Суда: Такое регулирование само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан, если субъектом Российской Федерации соблюдаются общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации (статья 72, пункт «и» части 1 Конституции РФ).

4. Принципы налогообложения и сборов: справедливость, равенство, соразмерность и экономическая обоснованность

Конституционная основа: статья 72 (пункт «и» части 1) Конституции РФ.

Применимые нормы: пункт 3 статьи 1 и статья 3 Налогового кодекса Российской Федерации.

Правовая позиция КС РФ: По смыслу правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, наличие у сбора экономического основания — одно из условий надлежащего установления данного сбора законодателем. Такие вытекающие из фундаментальных конституционных предписаний принципы налогообложения, как справедливость, равенство и соразмерность, а также конкретизирующий их принцип экономической обоснованности, во всяком случае применимы к обязательным публичным (фискальным) платежам, в том числе к сборам (ссылки на Постановления КС РФ от 19 июля 2019 года № 30-П и от 20 февраля 2024 года № 7-П).

Основные начала налогообложения, такие как равенство и экономическая обоснованность, в полной мере относятся и к установлению сборов.

5. Экономическое обоснование платежа за изменение вида разрешённого использования

Цель платежа: Цель платы за изменение вида разрешённого использования земельного участка состоит в компенсации затрат органов публичной власти, сопряженных с регулированием земельных отношений (ссылка на Определение КС РФ от 26 марта 2020 года № 574-О).

Объективные экономические предпосылки:

1. Социально-экономические последствия изменения вида использования: Последствия изменения вида разрешённого использования земельного участка с «для сельскохозяйственного производства» на «для индивидуального жилищного строительства» не сводятся лишь к смене его формально-юридического статуса. Поскольку меняется также социально-экономический статус земельного участка, это может потребовать развития соответствующей инфраструктуры (дорог, коммуникаций, социальных объектов) за счёт бюджета субъекта Российской Федерации.

2. Регулятивная функция платежа: В условиях высокой рыночной стоимости земли под строительство в Московской области плата за изменение вида разрешённого использования препятствует необоснованному массовому изменению видов такого использования в целях сохранения баланса интересов публичных и частных субъектов в сфере землепользования и градостроительства. Она также способствует допуску застройщиков, которые имеют возможность вкладывать финансовые средства в инфраструктурное развитие территории.

3. Экономическая выгода правообладателя: Плата за изменение вида разрешённого использования земельного участка обусловлена также экономической выгодой самого правообладателя, инициировавшего выбор вида разрешённого использования. Такая выгода может состоять не в увеличении кадастровой стоимости земельного участка, а в приобретении возможности строительства на нём и возможности дальнейшего использования построенного объекта в хозяйственной деятельности.

Конкретный пример из дела заявителя: Как следует из дополнительно полученных Конституционным Судом Российской Федерации материалов, в 2021 году И.Ю. Белошевский завершил строительство на принадлежащем ему земельном участке жилого дома, в 2022 году поставил его на учет и зарегистрировал право собственности, достигнув цели изменения вида разрешённого использования земельного участка.

Вывод Суда: Следовательно, нет оснований считать, что такая плата установлена с нарушением принципов равенства и справедливости, произвольно и исключительно в фискальных целях: в действительности она выступает в качестве компенсационно-регулятивного платежа, имеющего объективные экономические предпосылки.

6. Различие в правилах расчёта платы между Москвой и Московской областью

Возражение заявителя: Не влияет на вывод Суда и то, что для собственников земельных участков в городе Москве не предусмотрены аналогичные правила исчисления платы за изменение вида разрешённого использования в тех случаях, когда кадастровая стоимость земельного участка осталась прежней или уменьшилась в результате такого изменения.

Ответ Суда: Подобная разница вызвана неодинаковыми экономическими условиями землепользования в данных субъектах Российской Федерации, в том числе повышенным спросом на земельные участки в Московской области для индивидуального жилищного строительства. Это не нарушает принцип равенства, поскольку различие в правовом регулировании обусловлено объективными различиями в экономических условиях.

VI. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ И ПРАВОВЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ

Резолюция

Конституционный Суд Российской Федерации определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Белошевского Ильи Юрьевича, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Правовые последствия

1. Судьба конкретного дела заявителя: Определение не содержит указаний на пересмотр правоприменительных решений судов, удовлетворивших требование о взыскании платежа. Отказ в принятии жалобы означает, что конституционное судопроизводство по данному делу не начинается, и решения судов общей юрисдикции остаются в силе.

2. Момент вступления в силу: Определение вступило в силу с момента его принятия (24 сентября 2026 года) и является окончательным.

3. Отсутствие указаний законодателю: Суд не предписал федеральному или региональному законодателю изменения действующего регулирования, поскольку признал оспариваемые нормы соответствующими Конституции РФ.

VII. ЗНАЧЕНИЕ ПРАВОВОЙ ПОЗИЦИИ

1. Влияние на правоприменение

Правовая позиция КС РФ, выраженная в мотивировочной части определения, устанавливает конституционно-правовой стандарт для толкования и применения норм о платежах за изменение вида разрешённого использования земельных участков. Суды общей юрисдикции и органы исполнительной власти должны исходить из того, что:

• Такие платежи имеют объективное экономическое обоснование и не являются произвольными фискальными сборами;
• Платежи служат целям компенсации затрат публичной власти и регулирования земельных отношений;
• Различие в размерах платежей в зависимости от изменения кадастровой стоимости (включая взимание 10% платежа при отсутствии увеличения стоимости) соответствует конституционным принципам справедливости, равенства и соразмерности;
• Различие в правилах расчёта между субъектами Российской Федерации допустимо при наличии объективных различий в экономических условиях.

2. Связь с ранее выраженными позициями КС РФ

Определение развивает и конкретизирует ранее выраженные правовые позиции КС РФ:

• Постановление от 11 февраля 2019 года № 9-П — о характере Федерального закона № 43-ФЗ как акта, устанавливающего особый правовой режим для присоединённых территорий;
• Постановление от 28 февраля 2006 года № 2-П — о допустимости передачи на подзаконный уровень полномочий по определению порядка расчёта и взимания неналоговых фискальных платежей;
• Определение от 26 марта 2020 года № 574-О — о целях платежа за изменение вида разрешённого использования как компенсации затрат публичной власти;
• Постановления от 19 июля 2019 года № 30-П и от 20 февраля 2024 года № 7-П — о применимости принципов справедливости, равенства, соразмерности и экономической обоснованности к обязательным публичным платежам и сборам.

Определение обеспечивает преемственность и систематизацию конституционно-правовых позиций КС РФ в области налогообложения и сборов.

3. Гарантии конституционных прав

Правовая позиция усиливает гарантии следующих конституционных прав и принципов:

• Право собственности на землю (статья 35 Конституции РФ) — путём установления того, что ограничения этого права (в виде обязательного платежа) должны быть экономически обоснованы и соразмерны;
• Принцип справедливости налогообложения и сборов (статья 57 Конституции РФ) — путём подтверждения, что сборы должны иметь объективное экономическое основание;
• Принцип равенства перед законом (статья 19 Конституции РФ) — путём допущения различий в правовом регулировании при наличии объективных различий в экономических условиях;
• Принцип соразмерности ограничений прав — путём признания того, что размер платежа должен соответствовать целям его взимания и экономическим выгодам правообладателя.

4. Предписания законодателю и сроки их реализации

Суд не предписал законодателю никаких изменений действующего регулирования. Это означает, что:

• Федеральный законодатель может сохранить действующий порядок регулирования платежей за изменение вида разрешённого использования;
• Субъекты Российской Федерации (в том числе Московская область) могут продолжать применять действующие нормы и подзаконные акты без изменений;
• Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут продолжать взимание платежей в соответствии с установленными Порядками.

5. Сферы применения позиции за пределами конкретного дела

Правовая позиция КС РФ имеет значение для регулирования и применения норм о платежах за изменение вида разрешённого использования земельных участков в других субъектах Российской Федерации, если они установили аналогичные платежи на основе Федерального закона № 43-ФЗ или иных федеральных законов, предусматривающих такие платежи.

Кроме того, позиция применима к иным обязательным публичным платежам и сборам, которые должны соответствовать принципам справедливости, равенства, соразмерности и экономической обоснованности. Это касается:

• Платежей за изменение видов разрешённого использования земельных участков в других регионах;
• Иных целевых платежей, связанных с регулированием земельных отношений и градостроительством;
• Сборов, взимаемых в целях компенсации затрат публичной власти на регулирование определённых сфер деятельности.

Заключение: Определение КС РФ № 2441-О от 24 сентября 2026 года, хотя и оформлено как отказ в принятии жалобы к рассмотрению, содержит развёрнутую и аргументированную правовую позицию, которая подтверждает конституционность платежей за изменение вида разрешённого использования земельных участков при условии соблюдения принципов справедливости, равенства, соразмерности и экономической обоснованности. Позиция имеет значение для правоприменения в судах и органах исполнительной власти и развивает систему конституционно-правовых гарантий в области налогообложения и сборов.