ВС РФ: органы власти не вправе отказывать в выкупе земли под домом по основаниям, не предусмотренным законом

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Кассационное определение № 19-КАД26-9-К5 от 28 октября 2026 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам (СКАД) Верховного Суда Российской Федерации

Состав суда: Председательствующий Александров В.Н., судьи Калинина Л.А. (судья-докладчик) и Абакумова И.Д.

Стороны: - Административный истец: Захаров Павел Валериевич (гражданин) - Административный ответчик: Комитет по градостроительству, земельным и имущественным отношениям администрации Шпаковского муниципального округа Ставропольского края (орган местного самоуправления)

Категория спора: Глава 22 КАС РФ (оспаривание решений и действий органов публичной власти) — отказ в предоставлении муниципальной услуги по продаже земельных участков в собственность без проведения торгов

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Захаров П.В. оспаривал решения Комитета от 25 июля 2025 г. об отказе в предоставлении в собственность за плату двух земельных участков (кадастровые номера не указаны в открытой части акта) с видом разрешенного использования «для ведения личного подсобного хозяйства» без проведения торгов на основании п. 1 ст. 39²⁰ Земельного кодекса РФ. Истец требовал признать отказы незаконными и возложить на Комитет обязанность подготовить подписанные проекты договоров купли-продажи.

Фактические обстоятельства:

• 29 июля 2024 г. Захарову П.В. по итогам проведения аукциона предоставлены в аренду два земельных участка на основании договоров аренды № 562 и № 564 сроком на 20 лет (до 28 июля 2044 г.)
• На каждом участке расположены жилые дома, принадлежащие Захарову П.В. на праве собственности (площадью 121,9 кв. м и 113,7 кв. м соответственно), что подтверждено сведениями Единого государственного реестра недвижимости (ЕГРН)
• 9 июля 2025 г. Захаров П.В. подал заявления о предоставлении указанных участков в собственность без торгов
• Комитет отказал, мотивировав решения тем, что: (1) на первом участке расположен объект незавершенного строительства с ведущимися отделочными работами; (2) на втором участке объект не отвечает требованиям к индивидуальному жилищному строительству (не подключен к инженерным сетям); (3) участки не огорожены, зарастают сорной травой и карантинными растениями

Решение суда первой инстанции (1 октября 2025 г.):

Шпаковский районный суд Ставропольского края частично удовлетворил иск, признав оба решения Комитета незаконными и возложив на него обязанность повторно рассмотреть заявления Захарова П.В.

Апелляционное определение (27 января 2026 г.):

Судебная коллегия по административным делам Ставропольского краевого суда оставила решение без изменения.

Кассационное определение Пятого кассационного суда (29 апреля 2026 г.):

Суд кассационной инстанции отменил решение первой инстанции и апелляционное определение, отказав в удовлетворении иска. Кассационный суд исходил из того, что Захаров П.В. выразил волеизъявление на изменение существенных условий действующего договора аренды (размер арендной платы), заключенного по результатам аукциона, что недопустимо по смыслу п. 3 п. 8 ст. 448 ГК РФ.

Кассационная жалоба в ВС РФ:

Захаров П.В. обратился в СКАД ВС РФ, указав на нарушения норм материального и процессуального права кассационным судом.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает коллизию между:

1. Правом собственника здания/сооружения на приобретение земельного участка без торгов — исключительное право, предусмотренное ст. 39²⁰ ЗК РФ, как гарантия защиты инвестиций в недвижимость
2. Полномочиями органа местного самоуправления отказать в предоставлении участка — ограниченный перечень оснований отказа в ст. 39¹⁶ ЗК РФ
3. Процессуальным принципом недопустимости изменения оснований решения в кассационном порядке — суд кассации не вправе устанавливать новые обстоятельства, не рассмотренные нижестоящими судами (ч. 3 ст. 329 КАС РФ)

Материально-правовой аспект: может ли орган власти отказать в выкупе земельного участка на основаниях, не предусмотренных исчерпывающим перечнем ст. 39¹⁶ ЗК РФ?

Процессуальный аспект: допустимо ли кассационному суду переоценивать доказательства и устанавливать новые обстоятельства, не являвшиеся предметом рассмотрения органом власти и нижестоящими судами?

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли наличие государственной регистрации права собственности на жилой дом в ЕГРН достаточным основанием для приватизации земельного участка, на котором расположен этот дом, без проведения торгов в соответствии с п. 1 ст. 39²⁰ ЗК РФ?

2. Могут ли быть применены органом власти основания для отказа в предоставлении земельного участка, не содержащиеся в исчерпывающем перечне ст. 39¹⁶ ЗК РФ (состояние строительства, подключение к инженерным сетям, состояние ограждения и растительности)?

3. Вправе ли кассационный суд устанавливать и считать доказанными обстоятельства, которые не были предметом рассмотрения органом власти и не устанавливались нижестоящими судами, в нарушение ч. 3 ст. 329 КАС РФ?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

СКАД ВС РФ признала, что кассационный суд допустил существенные нарушения норм материального права, переоценив доказательства и установив новые обстоятельства, не являвшиеся предметом рассмотрения органом власти. Наличие государственной регистрации права собственности на жилой дом в ЕГРН является достаточным основанием для приватизации земельного участка без торгов, а органы власти не вправе применять основания отказа, не предусмотренные исчерпывающим перечнем ст. 39¹⁶ ЗК РФ. Кассационный суд нарушил процессуальный принцип недопустимости изменения оснований решения в кассационном порядке.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые основания: исключительное право собственника здания на приобретение земельного участка

Коллегия исходила из следующих норм Земельного кодекса РФ:

• Статья 393 ЗК РФ устанавливает случаи продажи земельных участков на торгах и без проведения торгов
• Подпункт 6 п. 2 ст. 393 ЗК РФ предусматривает продажу без торгов земельных участков, на которых расположены здания, сооружения, собственникам таких зданий, сооружений либо помещений в них в случаях, предусмотренных ст. 39²⁰ ЗК РФ
• Пункт 1 ст. 39²⁰ ЗК РФ устанавливает исключительное право на приобретение земельного участка в собственность или в аренду для граждан и юридических лиц, являющихся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках

Суд подчеркнул, что право собственности Захарова П.В. на жилые дома зарегистрировано в установленном законом порядке. Сведения ЕГРН обладают свойством публичной достоверности, а подлежащее регистрации право считается существующим с момента внесения в реестр соответствующих сведений и до момента их исключения из реестра. Наличие в ЕГРН сведений о государственной регистрации права собственности является достаточным основанием для приватизации указанных земельных участков.

2. Исчерпывающий перечень оснований отказа в ст. 39¹⁶ ЗК РФ

Коллегия указала, что исчерпывающий перечень оснований, по которым уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка без проведения торгов, приведен в статье 39¹⁶ ЗК РФ. Оспариваемые решения Комитета основаны на п. 1 ст. 39¹⁶ ЗК РФ.

Однако Комитет также сослался на обстоятельства, не содержащиеся в ст. 39¹⁶ ЗК РФ: - состояние объекта как незавершенного строительства - отсутствие подключения к инженерно-техническому обеспечению - отсутствие ограждения участков - зарастание сорной травой и карантинными растениями

Суд подчеркнул: указанные выше основания для отказа в предоставлении испрашиваемой административным истцом муниципальной услуги не содержатся в статье 39¹⁶ ЗК РФ.

3. Соответствие целевому назначению земельного участка

По смыслу подп. 6 п. 1 ст. 39 и п. 1 ст. 39²⁰ ЗК РФ, обязывающих собственников земельных участков использовать их в соответствии с целевым назначением (ст. 42 ЗК РФ), возникновение исключительного права на приобретение земельного участка без проведения торгов зависит от достижения той цели, для которой он предоставлялся.

Предметом договоров аренды от 29 июля 2024 г. является предоставление земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства. В соответствии с пунктом 2 статьи 4 Федерального закона от 07 июля 2003 года № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве» на приусадебном земельном участке допускается возведение жилого дома, производственных, бытовых и иных зданий, строений, сооружений с соблюдением градостроительных регламентов и иных правил.

Классификатор видов разрешенного использования земельных участков (приложение к приказу Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020 г. № ПЛИ 12) предусматривает для земельного участка с видом разрешенного использования «для ведения личного подсобного хозяйства (приусадебный земельный участок)» (код 2.2) возможность размещения жилого дома, производства сельскохозяйственной продукции, размещения гаража и иных вспомогательных сооружений, содержания сельскохозяйственных животных.

Таким образом, возведение жилого дома на земельном участке, предоставленном для ведения личного подсобного хозяйства, соответствует целевому назначению участка и не препятствует выкупу.

4. Договор аренды не является препятствием для выкупа

Коллегия указала, что договор аренды земельного участка не является препятствием для выкупа земельного участка (абзац 4 п. 3 ст. 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»).

5. Процессуальные нарушения: ст. 329 КАС РФ и Постановление Пленума ВС РФ № 36

Коллегия указала на нарушение абзаца второго пункта 61 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации».

Кассационный суд, признавая законными решения Комитета, сослался на обстоятельства, которые не являлись предметом рассмотрения соответствующего органа, изменив, таким образом, основания принятых решений.

Часть 3 статьи 329 КАС РФ устанавливает: суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции.

В нарушение указанных норм кассационный суд счел доказанными обстоятельства, которые административным органом в качестве основания для принятия оспариваемых решений не указывались, а соответственно, не устанавливались и не опровергались судом первой и апелляционной инстанций.

6. Принцип законности, справедливости и обоснованности судебного акта

Коллегия подчеркнула, что выводы кассационного суда о правомерности решений органа местного самоуправления нельзя признать отвечающими задачам и принципам законности, справедливости и обоснованности судебного акта.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибки кассационного суда:

1. Неверное толкование материального права (ст. 39¹⁶ ЗК РФ): Кассационный суд не учел, что перечень оснований отказа в ст. 39¹⁶ ЗК РФ является исчерпывающим. Органы власти не вправе применять основания, не предусмотренные этой статьей. Кассационный суд переоценил значение состояния объекта строительства и подключения к инженерным сетям, которые не входят в исчерпывающий перечень.

2. Неверное применение гражданско-правовых норм (ст. 448 ГК РФ): Кассационный суд исходил из того, что Захаров П.В. выразил волеизъявление на изменение существенных условий договора аренды (размер арендной платы), ссылаясь на п. 3 п. 8 ст. 448 ГК РФ. Однако это толкование игнорирует специальные нормы земельного права, предусматривающие исключительное право собственника здания на приобретение земельного участка без торгов независимо от условий аренды.

3. Нарушение ч. 3 ст. 329 КАС РФ: Кассационный суд установил новые обстоятельства (состояние строительства, подключение к инженерным сетям, состояние ограждения), которые не были предметом рассмотрения органом власти и не устанавливались нижестоящими судами. Это прямое нарушение процессуального закона.

4. Игнорирование Постановления Пленума ВС РФ № 36: Кассационный суд не учел разъяснения Пленума о недопустимости изменения оснований решения в кассационном порядке.

5. Нарушение принципа активной роли суда (ст. 14 КАС РФ): Хотя в определении не упоминается ст. 14 КАС РФ явно, кассационный суд должен был активно применять нормы материального права для защиты прав административного истца, а не переоценивать доказательства в пользу органа власти.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение СКАД ВС РФ:

1. Отменено: Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 29 апреля 2026 г.

2. Оставлены в силе: - Решение Шпаковского районного суда Ставропольского края от 1 октября 2025 г. - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 27 января 2026 г.

3. Правовые последствия: Решения Комитета об отказе в предоставлении земельных участков в собственность признаны незаконными; на Комитет возложена обязанность повторно рассмотреть заявления Захарова П.В.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий собственников зданий и сооружений

Определение устанавливает четкий стандарт: наличие государственной регистрации права собственности на здание в ЕГРН является достаточным основанием для реализации исключительного права на приобретение земельного участка без торгов. Это защищает инвесторов, возводящих объекты недвижимости на муниципальных земельных участках, от произвольного отказа органов власти в приватизации.

2. Исчерпывающий характер перечня оснований отказа в ст. 39¹⁶ ЗК РФ

Коллегия подтвердила, что органы местного самоуправления не вправе применять основания отказа, не предусмотренные законом. Это ограничивает дискреционные полномочия органов власти и обеспечивает предсказуемость административных решений. Состояние объекта строительства, подключение к инженерным сетям, состояние ограждения и растительности не могут быть основаниями отказа в выкупе.

3. Соответствие целевому назначению земельного участка

Определение уточняет, что возведение жилого дома на земельном участке, предоставленном для ведения личного подсобного хозяйства, соответствует целевому назначению участка в соответствии с Федеральным законом № 112-ФЗ и Классификатором видов разрешенного использования. Это расширяет возможности собственников земельных участков использовать их по назначению.

4. Процессуальный контроль в кассационном порядке

Определение подтверждает строгое соблюдение ч. 3 ст. 329 КАС РФ: кассационный суд не вправе устанавливать новые обстоятельства, не рассмотренные нижестоящими судами. Это обеспечивает стабильность судебных решений и предотвращает произвольное переоценивание доказательств в кассационном порядке. Ссылка на Постановление Пленума ВС РФ № 36 укрепляет эту позицию.

5. Связь с конституционными гарантиями

Определение защищает право на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ), принцип законности (ст. 15 Конституции РФ) и право собственности (ст. 35 Конституции РФ). Органы власти обязаны действовать в пределах исчерпывающего перечня оснований отказа, установленного законом.

6. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция СКАД ВС РФ применима к: - Спорам о предоставлении земельных участков в собственность на основании ст. 39¹⁸, 39¹⁹ ЗК РФ (выкуп земельных участков под объектами капитального строительства, находящимися в собственности граждан и юридических лиц) - Спорам о признании незаконными решений органов власти, основанных на обстоятельствах, не предусмотренных законом - Спорам о соответствии целевому назначению земельных участков в соответствии с видом разрешенного использования - Кассационному пересмотру административных дел, где нарушена ч. 3 ст. 329 КАС РФ

7. Доктринальное значение

Определение подтверждает принцип, что исключительные права собственников зданий и сооружений на приобретение земельных участков без торгов — это не привилегия, а гарантия защиты инвестиций в недвижимость. Органы власти не вправе расширять перечень оснований отказа за счет применения норм, не предусмотренных земельным законодательством. Это соответствует принципам справедливости и соразмерности в публичном праве.