ВС отменил решения судов за неисследование экспертизы в споре о реконструкции жилого дома

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 18-КАД25-66-К4 от 17 декабря 2025 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам (СКАД) Верховного Суда Российской Федерации

Состав суда: - Председательствующий: Александров В.Н. - Судьи: Абакумова И.Д. (судья-докладчик), Першутов А.Г.

Стороны: - Административные истцы (кассанты): Ковалева Таисия Анатольевна, Савилов Андрей Васильевич, Муравьева Любови Александровна (наследники умершего Ковалева Павла Алексеевича) - Административный ответчик: администрация Белореченского городского поселения Белореченского района Краснодарского края

Категория спора: Глава 22 КАС РФ — оспаривание ненормативных актов (постановления администрации, уведомления, актов осмотра и обследования)

Номер дела первой инстанции: № 2а-1242/2024

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Ковалев П.А. (впоследствии умерший, его наследники продолжили дело) оспаривал следующие акты администрации Белореченского городского поселения:

1. Постановление от 31 мая 2023 г. № 627 — об отмене трёх уведомлений о соответствии параметров объекта индивидуального жилищного строительства установленным параметрам (от 18 ноября 2021 г. № 377, от 19 января 2022 г. № 2, от 6 февраля 2023 г. № 17);

2. Уведомление от 17 мая 2023 г. № 10-03/633 — о выявлении факта проведения строительных работ, не соответствующих характеристикам индивидуального жилого дома;

3. Акт осмотра земельного участка от 15 мая 2023 г. — фиксирующий несоответствие строящегося объекта параметрам индивидуального жилого дома;

4. Акт выездного обследования от 20 июля 2023 г. № 8 — подтверждающий строительство объекта капитального строительства без надлежащей разрешительной документации, в охранной зоне газопровода, с нарушением отступов и без согласования архитектурно-градостроительного облика.

Фактические обстоятельства

На земельном участке (кадастровый номер не указан в открытой части), принадлежащем Ковалеву П.А., с видом разрешённого использования «для индивидуального жилищного строительства», расположен индивидуальный жилой дом. В ноябре 2021 г. собственник подал уведомление о планируемой реконструкции объекта. Администрация выдала три уведомления о соответствии параметров (с изменением параметров: от 1 этажа высотой 7 м к 2 этажам высотой 11 м, с изменением отступов от границ участка).

При проверке выяснилось, что: - строящийся объект имеет параметры 20 м × 30 м × 10 м и более (площадь 600 кв. м); - по архитектурно-планировочным характеристикам не соответствует индивидуальному жилому дому; - возводится в охранной зоне газопровода; - нарушены расчёты инсоляции и освещённости; - отсутствует согласование архитектурно-градостроительного облика; - в открытых источниках указывается как церковь и используется в качестве культового объекта.

На основании этого администрация отменила уведомления о соответствии.

Позиции сторон в первой инстанции

Административный истец (Ковалев П.А.): - Оспариваемые акты незаконны, так как администрация не имела оснований отменять уведомления о соответствии, выданные в порядке ст. 51¹ ГрК РФ; - Представил акт строительно-технической экспертизы от 17 октября 2023 г. № 11-10-2023, подтверждающий соответствие реконструируемого объекта требованиям строительных, градостроительных, санитарных норм и параметрам, указанным в уведомлении от 6 февраля 2023 г.; - Требовал приобщения экспертизы к материалам дела.

Административный ответчик: - Постановление принято в соответствии с ч. 1 ст. 48 ФЗ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предоставляющей органам местного самоуправления право отменять принятые ими муниципальные правовые акты; - Строящийся объект не является индивидуальным жилым домом, а представляет собой самостоятельный объект капитального строительства (церковь), что подтверждается актами осмотра и обследования.

Решения судов

Белореченский районный суд (28 марта 2024 г.): - Отказал в удовлетворении административного иска; - Признал постановление администрации от 31 мая 2023 г. № 627 законным; - Не исследовал и не оценил представленную экспертизу; - Не рассмотрел вопрос о необходимости согласования архитектурно-градостроительного облика в соответствии с Правилами землепользования и застройки.

Апелляционная коллегия Краснодарского краевого суда (11 июля 2024 г.): - Оставила решение первой инстанции без изменения; - Не устранила допущенные нарушения процессуального права.

Кассационная коллегия Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции (8 июля 2025 г.): - Оставила судебные акты без изменения; - Не устранила нарушения норм процессуального права.

Кассанты в ВС РФ: Наследники Ковалева П.А. (Ковалева Т.А., Савилов А.В., Муравьева Л.А.) обратились в СКАД ВС РФ с кассационными жалобами, ссылаясь на существенные нарушения норм материального и процессуального права.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное противоречие между:

1. Правом собственника на использование земельного участка в соответствии с разрешённым использованием — собственник получил уведомления о соответствии параметров реконструкции установленным требованиям и начал строительство;

2. Публичным интересом в контроле за соответствием строящихся объектов градостроительным нормам и целевому назначению земель — администрация выявила, что вместо реконструкции жилого дома возводится объект иного назначения (культовое сооружение), не соответствующий разрешённому использованию участка и нарушающий требования охранных зон и инсоляции.

Ключевые процессуальные проблемы:

• Оценка доказательств: Суды не исследовали и не оценили представленную административным истцом экспертизу, нарушив требования ст. 84 КАС РФ о мотивированной оценке всех доказательств;

• Активная роль суда (ст. 14 КАС РФ): Суды не исследовали вопрос о необходимости согласования архитектурно-градостроительного облика в соответствии с Правилами землепользования и застройки;

• Толкование материального права: Суды не разграничили понятия «реконструкция индивидуального жилого дома» (подлежащая уведомительному порядку по ст. 51¹ ГрК РФ) и «строительство самостоятельного объекта капитального строительства иного назначения» (требующее разрешения на строительство).

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Допустили ли суды существенные нарушения норм процессуального права при оценке доказательств, в частности при отказе в исследовании и оценке акта строительно-технической экспертизы, представленного административным истцом?

2. Нарушили ли суды требование активной роли суда (ст. 14 КАС РФ), не исследовав вопрос о необходимости согласования архитектурно-градостроительного облика возводимого объекта в соответствии с Правилами землепользования и застройки?

3. Правомерна ли отмена администрацией уведомлений о соответствии параметров объекта, выданных в порядке ст. 51¹ ГрК РФ, если строящийся объект по своим характеристикам не соответствует индивидуальному жилому дому?

4. Какова надлежащая процедура разрешения спора о соответствии строящегося объекта разрешённому использованию земельного участка и требованиям градостроительного законодательства?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

СКАД ВС РФ пришла к выводу, что суды допустили существенные нарушения норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможна защита охраняемых законом интересов. Основной порок заключается в неисследовании и неоценке представленного доказательства (экспертизы) и неисследовании вопроса о согласовании архитектурно-градостроительного облика в соответствии с действующими Правилами землепользования и застройки. Дело требует нового рассмотрения в суде первой инстанции с надлежащим исследованием всех доказательств и применением активной роли суда.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовая база: Градостроительный кодекс РФ и уведомительный порядок

СКАД ВС РФ исходила из следующих норм ГрК РФ:

• Пункт 14 ст. 1 ГрК РФ определяет реконструкцию как изменение параметров объекта капитального строительства (высоты, количества этажей, площади, объёма), включая надстройку, перестройку, расширение, замену несущих конструкций. Это определение имеет решающее значение для разграничения между реконструкцией (подлежащей уведомительному порядку) и строительством самостоятельного объекта иного назначения.

• Часть 1 ст. 51¹ ГрК РФ устанавливает уведомительный порядок для строительства и реконструкции объектов индивидуального жилищного строительства: застройщик подаёт уведомление в уполномоченные органы.

• Часть 7 ст. 51¹ ГрК РФ возлагает на уполномоченный орган обязанность проверить соответствие параметров, указанных в уведомлении, предельным параметрам разрешённого строительства, установленным правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, обязательным требованиям к параметрам объектов капитального строительства, установленным ГрК РФ и другими федеральными законами, а также допустимость размещения объекта в соответствии с разрешённым использованием земельного участка и ограничениями, установленными земельным и иным законодательством.

Вывод СКАД: Уведомительный порядок применяется только к реконструкции индивидуального жилого дома, а не к строительству самостоятельного объекта капитального строительства иного назначения. Если фактически возводится объект, не соответствующий признакам индивидуального жилого дома, то уведомления о соответствии могут быть отменены, но только при надлежащем исследовании всех доказательств и соблюдении процессуальных гарантий.

2. Процессуальные нормы КАС РФ: оценка доказательств и активная роль суда

Статья 84 КАС РФ (оценка доказательств):

Согласно частям 1 и 8 ст. 84 КАС РФ, оценка доказательств осуществляется судом по внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Результаты оценки суд обязан отразить в решении и привести мотивы, по которым одни доказательства приняты, другие отвергнуты, а также основания, по которым одним доказательствам отдано предпочтение перед другими.

Критическое нарушение: Суды первой и апелляционной инстанции не исследовали и не оценили акт строительно-технической экспертизы от 17 октября 2023 г. № 11-10-2023, представленный административным истцом. В судебных актах отсутствуют сведения об исследовании этого доказательства и мотивы его отвержения. Суд кассационной инстанции не устранил это нарушение.

Статья 14 КАС РФ (активная роль суда):

Хотя в определении не приводится полный текст ст. 14 КАС РФ, из контекста следует, что суд обязан активно исследовать все обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, включая вопросы о соответствии строящегося объекта требованиям градостроительного законодательства и Правил землепользования и застройки.

Критическое нарушение: Суды не исследовали вопрос о необходимости согласования архитектурно-градостроительного облика объекта в соответствии со статьей 28 Правил землепользования и застройки Белореченского городского поселения (утверждены решением Совета от 27 мая 2019 г. № 332). Это требование имеет прямое отношение к допустимости размещения объекта на земельном участке и должно было быть исследовано судом.

Вывод СКАД: Нарушение требований ст. 84 КАС РФ о мотивированной оценке всех доказательств и ст. 14 КАС РФ об активной роли суда являются существенными нарушениями процессуального права, которые повлияли на исход дела.

3. Основания для отмены судебных актов в кассационном порядке

Статья 328 КАС РФ устанавливает, что основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке СКАД ВС РФ являются существенные нарушения норм материального или процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

СКАД ВС РФ пришла к выводу, что такие основания имеются, так как: - суды не исследовали и не оценили представленное доказательство (экспертизу); - суды не исследовали вопрос о согласовании архитектурно-градостроительного облика; - без устранения этих нарушений невозможна надлежащая защита интересов административного истца и охраняемых законом публичных интересов (соответствие строящегося объекта градостроительным требованиям и разрешённому использованию земель).

4. Принципы публичного права

Хотя в определении не приводится явная ссылка на конституционные принципы, из логики решения следует применение следующих принципов:

• Законность: Администрация может отменять свои акты только на основании закона и при соблюдении процессуальных гарантий. Отмена уведомлений о соответствии должна быть надлежащим образом обоснована и подтверждена доказательствами.

• Справедливость судебного разбирательства: Суд обязан исследовать все доказательства, представленные сторонами, и дать им мотивированную оценку.

• Защита законных ожиданий: Собственник, получивший уведомления о соответствии параметров, имеет право на справедливое разбирательство при их отмене.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибки суда первой инстанции (Белореченский районный суд)

1. Неисследование и неоценка доказательства: Суд не приобщил к материалам дела и не оценил акт строительно-технической экспертизы от 17 октября 2023 г. № 11-10-2023, представленный административным истцом. Это нарушило требования ст. 84 КАС РФ о всестороннем и полном исследовании доказательств.

2. Отсутствие мотивировки: В решении суда отсутствуют мотивы отвержения экспертизы, что нарушило требование ч. 8 ст. 84 КАС РФ о приведении оснований предпочтения одних доказательств другим.

3. Неисследование вопроса о согласовании архитектурно-градостроительного облика: Суд не исследовал, было ли согласовано архитектурно-градостроительное оформление объекта в соответствии со ст. 28 Правил землепользования и застройки, что нарушило требование активной роли суда (ст. 14 КАС РФ).

4. Неправильное толкование материального права: Суд не разграничил понятия реконструкции индивидуального жилого дома и строительства самостоятельного объекта капитального строительства иного назначения, хотя это разграничение имеет решающее значение для применения уведомительного порядка.

Ошибки апелляционной коллегии (Краснодарский краевой суд)

1. Неустранение нарушений первой инстанции: Апелляционная коллегия оставила решение без изменения, не устранив допущенные нарушения процессуального права.

2. Отсутствие самостоятельного исследования: Апелляционная коллегия не провела самостоятельного исследования доказательств и не восполнила пробелы в исследовании, допущенные судом первой инстанции.

Ошибки кассационной коллегии (Четвёртый кассационный суд)

1. Неустранение нарушений нижестоящих судов: Кассационная коллегия оставила судебные акты без изменения, не устранив существенные нарушения процессуального права.

2. Неправильное применение критериев кассационного контроля: Кассационная коллегия не выявила или не учла существенные нарушения норм процессуального права, которые повлияли на исход дела.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Определением СКАД ВС РФ:

1. Отменены: - Решение Белореченского районного суда Краснодарского края от 28 марта 2024 г.; - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 11 июля 2024 г.; - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 8 июля 2025 г.

2. Направлено на новое рассмотрение: Дело направлено в Белореченский районный суд Краснодарского края для рассмотрения с надлежащим исследованием всех доказательств и применением активной роли суда.

Не принято решение по существу: СКАД ВС РФ не признала оспариваемые акты незаконными или законными, а направила дело на новое рассмотрение, так как нижестоящие суды не провели надлежащего исследования доказательств.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий граждан и организаций в отношениях с публичной властью

Определение подтверждает, что суды обязаны исследовать все доказательства, представленные сторонами, включая экспертизы, и дать им мотивированную оценку. Это усиливает защиту прав собственников от произвольных действий администрации. Собственник, получивший уведомление о соответствии параметров, имеет право на справедливое разбирательство при его отмене, включая возможность представления экспертных доказательств.

2. Стандарт мотивированности судебных решений

Определение устанавливает высокий стандарт мотивированности судебных решений в административных делах. Суд не может просто отвергнуть доказательство, представленное стороной, без указания причин и оснований такого отвержения. Это требование особенно важно при оценке экспертных доказательств, которые часто имеют решающее значение в спорах о соответствии строящихся объектов требованиям законодательства.

3. Разграничение между реконструкцией и строительством самостоятельного объекта

Определение подчёркивает важность разграничения между: - Реконструкцией индивидуального жилого дома (изменение параметров существующего объекта), подлежащей уведомительному порядку по ст. 51¹ ГрК РФ; - Строительством самостоятельного объекта капитального строительства (в том числе объекта иного назначения), требующего разрешения на строительство.

Это разграничение имеет решающее значение для определения надлежащей процедуры и требований к согласованию объекта. Если фактически возводится объект, не соответствующий признакам индивидуального жилого дома (например, культовое сооружение), то уведомительный порядок неприменим, и администрация имеет право отменить уведомления о соответствии.

4. Активная роль суда в исследовании обстоятельств

Определение подтверждает, что суд не должен пассивно ограничиваться доказательствами, представленными сторонами. Суд обязан активно исследовать все обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, включая вопросы о соответствии строящегося объекта требованиям Правил землепользования и застройки, требованиям охранных зон, инсоляции и освещённости.

Это особенно важно в административных делах, где затронуты публичные интересы (соответствие объектов градостроительным требованиям, защита окружающей среды, безопасность).

5. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция СКАД ВС РФ имеет значение для следующих категорий споров:

• Оспаривание решений и действий органов власти (гл. 22 КАС РФ): Требование исследования всех доказательств и мотивированной оценки применяется ко всем административным делам, где оспариваются решения и действия органов власти.

• Оспаривание ненормативных актов (гл. 22 КАС РФ): Постановления администрации, уведомления и акты осмотра должны быть оценены судом с учётом всех представленных доказательств.

• Споры о соответствии объектов капитального строительства требованиям законодательства: Определение применимо к спорам о соответствии строящихся объектов градостроительным требованиям, требованиям охранных зон, санитарным и экологическим нормам.

• Споры о разрешённом использовании земельных участков: Определение подтверждает, что суд должен исследовать, соответствует ли строящийся объект разрешённому использованию земельного участка, установленному в соответствии с Правилами землепользования и застройки.

6. Связь с конституционными гарантиями

Определение СКАД ВС РФ основано на конституционных гарантиях:

• Право на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ): Суд обязан обеспечить справедливое разбирательство, включая исследование всех доказательств.

• Принцип законности (ст. 15 Конституции РФ): Администрация может отменять свои акты только на основании закона и при соблюдении процессуальных гарантий.

• Право собственности (ст. 35 Конституции РФ): Собственник имеет право на справедливое разбирательство при оспаривании его прав на использование земельного участка.

7. Значение для практики местного самоуправления

Определение имеет важное значение для органов местного самоуправления, которые должны:

• Надлежащим образом обосновывать отмену выданных ими уведомлений о соответствии параметров объектов;
• Проводить тщательное исследование фактических обстоятельств (осмотры, обследования, экспертизы) перед принятием решения об отмене;
• Соблюдать требования Правил землепользования и застройки при согласовании архитектурно-градостроительного облика объектов.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Кассационное определение СКАД ВС РФ № 18-КАД25-66-К4 от 17 декабря 2025 г. является важным прецедентом, подтверждающим высокие стандарты процессуального права в административном судопроизводстве. Определение устанавливает, что суды обязаны исследовать все доказательства, представленные сторонами, дать им мотивированную оценку и активно исследовать все обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Нарушение этих требований является существенным нарушением процессуального права, влекущим отмену судебных актов и направление дела на новое рассмотрение.

Определение также подчёркивает важность разграничения между реконструкцией индивидуального жилого дома (подлежащей уведомительному порядку) и строительством самостоятельного объекта капитального строительства иного назначения (требующего разрешения на строительство). Это разграничение имеет решающее значение для определения надлежащей проц