КС РФ: трёхмесячный срок исполнения судебных решений в отношении бюджетов конституционен

I. РЕКВИЗИТЫ АКТА

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 39-П от 18 ноября 2025 года (далее — Постановление).

Заявитель: Правительство Магаданской области (орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации).

Повод к рассмотрению: Запрос Правительства Магаданской области в соответствии со статьей 125 (пункт «а» части 2) Конституции Российской Федерации.

Основание к рассмотрению: Обнаружившаяся неопределённость в вопросе о соответствии оспариваемого законоположения Конституции Российской Федерации.

Оспариваемая норма: Пункт 6 статьи 2422 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ), устанавливающий, что исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов производится в течение трёх месяцев со дня поступления исполнительных документов на исполнение; исполнение может быть приостановлено в соответствии с законодательством Российской Федерации; в случае направления взыскателю или в суд уведомления об уточнении реквизитов банковского счета течение срока приостанавливается на срок, предусмотренный пунктом 32 статьи 2421 БК РФ.

II. ФАБУЛА И ПОВОД ОБРАЩЕНИЯ

Конкретное дело заявителя

Правительство Магаданской области обратилось в Конституционный Суд в связи с судебными решениями, вынесенными в отношении министерства финансов Магаданской области:

• Решение Арбитражного суда Магаданской области от 9 августа 2023 года о частичном удовлетворении требований публичного акционерного общества к министерству финансов Магаданской области;
• Постановления апелляционной инстанции (Шестой арбитражный апелляционный суд от 14 ноября 2023 года, Арбитражный суд Дальневосточного округа от 27 февраля 2024 года), оставившие решение без изменения;
• Определение судьи Верховного Суда Российской Федерации от 3 мая 2024 года, отказавшее в передаче кассационной жалобы министерства финансов для рассмотрения.

Судами признано незаконным бездействие финансового органа, выразившееся в неисполнении в полном объёме в трёхмесячный срок исполнительного листа, содержащего требование об уплате денежной суммы в пользу общества. Суды обязали должника в трёхмесячный срок со дня вступления решения в законную силу устранить нарушения путём совершения действий, предусмотренных статьями 83 и 2422 БК РФ.

Позиция заявителя и усматриваемое нарушение

Правительство Магаданской области полагает, что соблюдение трёхмесячного срока на исполнение судебного акта, предусматривающего выплату из бюджета субъекта Российской Федерации, при недостаточности в его бюджете средств на эти цели может повлечь неисполнение иных расходных обязательств перед физическими и юридическими лицами, публично-правовыми образованиями, то есть нарушение прав неопределённого круга лиц.

Ссылка на нарушенные конституционные права

Заявитель просит признать оспариваемое законоположение не соответствующим Конституции Российской Федерации, в том числе её статьям 7 (часть 2), 17 (часть 3), 72 (пункт «ж» части 1) и 75 (часть 7).

III. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Конституционно-правовой конфликт возникает между двумя группами конституционных ценностей и принципов:

С одной стороны: - Право на судебную защиту (статья 46, часть 1 Конституции РФ); - Обязательность исполнения судебных решений (статья 6 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»); - Своевременность и полнота исполнения судебного решения; - Защита прав взыскателя.

С другой стороны: - Обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления обеспечивать сбалансированность бюджетов и эффективность использования бюджетных средств (статья 31 БК РФ); - Стабильность финансовых основ реализации государством возложенных на него функций; - Гарантирование конституционно-правового статуса личности; - Принцип иммунитета бюджетов; - Принцип, согласно которому осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать прав и свобод других лиц (статья 17, часть 3 Конституции РФ).

Почему вопрос имеет конституционное значение

1. Неопределённость в правоприменении: Возникает вопрос о том, может ли публично-правовое образование отказать в исполнении судебного акта в установленный срок при недостаточности бюджетных ассигнований, и какие последствия это влечёт.

2. Баланс конституционно защищаемых интересов: Необходимо согласовать право на судебную защиту с правами иных лиц, чьи интересы обеспечиваются расходованием бюджетных средств на публичные функции.

3. Специальный статус публично-правовых образований: Исполнение судебных решений в отношении государства и его субъектов имеет особенности, связанные с необходимостью использования материальных ресурсов и финансовых средств на цели осуществления полномочий.

IV. ВОПРОС, РАЗРЕШАЕМЫЙ КС РФ

Соответствует ли Конституции Российской Федерации пункт 6 статьи 2422 Бюджетного кодекса Российской Федерации в той мере, в какой на его основании при недостаточности бюджетных ассигнований на исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов решается вопрос о соотнесении обязанности произвести такое исполнение в установленный им срок с необходимостью надлежащего осуществления полномочий публично-правовыми образованиями?

V. ПОЗИЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

A. Итоговый вывод

Пункт 6 статьи 2422 Бюджетного кодекса Российской Федерации признан не противоречащим Конституции Российской Федерации. Однако это признание сопровождается выявлением конституционно-правового смысла данной нормы, который предполагает специальный порядок её применения при недостаточности бюджетных ассигнований. Норма действует в системе правового регулирования, обеспечивающей как своевременное исполнение судебных актов, так и возможность публично-правовым образованиям принимать организационно-технические и законотворческие меры по перераспределению бюджетных средств, а также защиту интересов взыскателя посредством индексации присужденных сумм.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционное значение исполнения судебных решений и право на судебную защиту

Конституционный Суд исходит из того, что Конституция Российской Федерации, гарантируя в статье 46 (часть 1) право каждого на судебную защиту его прав и свобод, исходит из того, что исполнение судебного решения – неотъемлемый элемент судебной защиты. Государство обязано создавать эффективные механизмы своевременного и полного исполнения судебных актов.

Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» предусматривает: - Обязательность вступивших в законную силу судебных актов для всех без исключения субъектов права (статья 6); - Неправомерная задержка исполнения судебного акта должна рассматриваться в качестве нарушения права на справедливое правосудие.

Конституционный Суд ссылается на свои постановления от 25 января 2001 года № 1-П, от 22 июня 2023 года № 34-П, от 25 января 2024 года № 3-П и др.

2. Особенности исполнения судебных решений в отношении публично-правовых образований

Государство и входящие в его состав публично-правовые образования являются особыми субъектами исполнения судебных решений. Они призваны обеспечивать реализацию функций публичной власти в соответствующих территориальных пределах и в силу этого связаны необходимостью использования имеющихся в их распоряжении материальных ресурсов и финансовых средств на цели осуществления полномочий.

Ключевая обязанность государства — обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств (статья 31 БК РФ). Посредством эффективного использования бюджетных средств должны закладываться материально-финансовые основы для устойчивого экономического роста страны и повышения благосостояния граждан (статья 751 Конституции РФ).

Конституционный Суд указывает, что публичный характер материально-финансовых основ и юридически значимые различия в фактическом положении должника и взыскателя предполагают использование специального порядка обращения взыскания на средства бюджетов (ссылка на Постановление от 25 февраля 2025 года № 9-П; определения от 28 сентября 2017 года № 1800-О, от 29 октября 2020 года № 2388-О и др.).

3. Необходимость согласования конституционных ценностей

В основу специального порядка обращения взыскания положен факт, что исполнение судебных решений по искам к публично-правовым образованиям порождает необходимость согласования таких конституционных ценностей:

• Своевременность и полнота исполнения судебного решения (защита прав взыскателя);
• Стабильность финансовых основ реализации государством возложенных на него функций, включая безусловное гарантирование конституционно-правового статуса личности.

Эта задача должна решаться на основе принципа, закреплённого в статье 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации: осуществление прав и свобод человека и гражданина (а значит, и права на судебную защиту) не должно нарушать прав и свобод других лиц.

Конституционный Суд подчёркивает необходимость справедливого баланса названных конституционных ценностей и недопустимости умаления ни одной из них.

4. Обеспечение возможности перераспределения бюджетных средств

Публично-правовому образованию в процессе исполнения судебного решения должна быть обеспечена возможность принять организационно-технические меры по перераспределению бюджетных средств, находящихся на казначейских счетах, таким образом, чтобы:

• Реализация права на судебную защиту не парализовала деятельность государственных структур;
• Не привела бы к нарушению обеспечиваемых их функционированием прав и свобод человека и гражданина.

Однако федеральный законодатель не может действовать произвольно. Он должен руководствоваться целями: - Обеспечения непротиворечивого регулирования отношений в этой сфере; - Создания для них стабильной правовой основы; - Недопущения сомнений в конституционном принципе исполняемости судебного решения.

Конституционный Суд ссылается на постановления от 14 июля 2005 года № 8-П, от 15 июля 2021 года № 37-П, от 22 июня 2023 года № 34-П и др.

5. Обязанность государства установить эффективный правовой механизм

Из изложенного вытекает обязанность государства установить эффективный правовой механизм исполнения судебных решений по искам к публично-правовым образованиям, при котором на основе согласования интересов личности, общества и государства обеспечивалась бы:

• Реальная возможность для взыскателя в разумный срок (без неоправданных задержек) получить все причитающееся ему по судебному решению;
• Для публичного субъекта – определить оптимальные источники бюджетного покрытия возникших расходов и минимизировать возможные негативные последствия от перераспределения бюджетных ресурсов.

6. Взаимная совместимость финансовых обязательств

Исполнение публично-правовым образованием финансовых обязательств, вытекающих из публичных функций, с одной стороны, и исполнение обязанности, установленной судебным актом об обращении взыскания на средства бюджета, с другой стороны, не являются взаимоисключающими.

Принцип поддержания доверия граждан (как тех, кому присуждена выплата из бюджета, так и тех, в чьих интересах расходуются бюджетные средства) предполагает, что в правовом демократическом государстве пренебрежение требованиями законности, разумности и осмотрительности со стороны публично-правового образования, недобросовестное выполнение ими своих функций, совершение ошибок не должны негативно влиять на права добросовестных граждан и хозяйствующих субъектов.

Конституционный Суд ссылается на постановления от 28 декабря 2022 года № 59-П, от 24 апреля 2025 года № 17-П, от 8 июля 2025 года № 28-П и др.

7. Анализ действующего правового регулирования

Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов регламентируется в своей основе положениями главы 241 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Согласно статье 2422 БК РФ: - Исполнительный лист и иные документы направляются в уполномоченный финансовый орган (пункты 1, 3, 4); - Исполнение осуществляется за счет ассигнований, предусмотренных законом (решением) о бюджете (пункт 5); - При исполнении в объёмах, превышающих ассигнования, вносятся изменения в сводную бюджетную роспись (пункт 5); - Исполнение производится в течение трёх месяцев со дня поступления исполнительных документов (пункт 6).

Установленные сроки имеют целью поддержание разумного баланса частных и публичных интересов (ссылка на постановления от 22 июня 2023 года № 34-П, от 25 января 2024 года № 3-П и др.).

8. Процедурные особенности исполнения судебных актов в отношении бюджетов

Конституционный Суд отмечает, что в Определении от 1 октября 2009 года № 1312-О-О указывалось: установленный порядок предусматривает предельный срок удовлетворения требований взыскателя, не делая исключений; исполнение за пределами этого срока возможно лишь при применении правил об отсрочке и рассрочке (статья 324 АПК РФ).

Установленные сроки предполагают совершение взыскателем активных действий по получению присужденных сумм: направление в финансовый орган исполнительного листа, копии судебного акта и заявления с реквизитами счета.

Нахождение на казначейских счетах подлежащих взысканию сумм в течение определённого срока не может рассматриваться как неправомерное удержание, уклонение от возврата или просрочка (ссылка на Постановление от 22 июня 2023 года № 34-П; определения от 11 мая 2012 года № 804-О, от 19 ноября 2015 года № 2703-О и др.).

9. Индексация присужденных денежных сумм

В настоящее время по судебным решениям по обращению взыскания на средства бюджетов индексация присужденных судом денежных сумм производится со дня поступления на исполнение исполнительных документов (части 1¹ статьи 183 АПК РФ, часть четвёртая статьи 208 ГПК РФ, часть 11 статьи 189¹ КАС РФ).

Для иных должников срок добровольного исполнения составляет пять дней, и индексация осуществляется со дня вынесения судебного решения.

Сравнительно более длительный – трёхмесячный – срок и более льготные для должника правила индексации учитывают особенности бюджетного процесса и вытекают из принципов сбалансированности бюджета, эффективности использования бюджетных средств (статьи 28, 33, 34 БК РФ).

10. Механизм оперативной корректировки исполнения бюджета

Для случаев превышения суммы взыскания над объёмом бюджетных ассигнований предусмотрен механизм оперативной корректировки исполнения бюджета, который предполагает внесение изменений в сводную бюджетную роспись без внесения изменений в закон (решение) о бюджете в соответствии с решением руководителя финансового органа (абзац четвёртый пункта 3 статьи 217 БК РФ).

По смыслу пункта 5 статьи 2422 БК РФ принятие такого решения является не только правом, но и обязанностью и влечёт необходимость осуществления всех возможных организационно-технических мер по перераспределению бюджетных средств, находящихся на казначейских счетах.

11. Ограничения на внесение изменений в сводную бюджетную роспись

Поскольку сводная бюджетная роспись производна от закона (решения) о бюджете и должна ему соответствовать (абзац десятый статьи 6, пункт 3 статьи 217 БК РФ), внесение в неё изменений допустимо лишь при условии соблюдения основных параметров бюджета по расходам (ссылка на Определение от 1 октября 2009 года № 1312-О-О).

Федеральным законом от 21 апреля 2025 года № 84-ФЗ статья 2151 БК РФ дополнена частью седьмой, согласно которой исполнение судебных актов (за исключением судебных актов, вынесенных в целях компенсации вреда), требующих выделения бюджетных ассигнований в текущем финансовом году, осуществляется в пределах ассигнований, предусмотренных законом (решением) о бюджете по статьям расходов, соответствующим целям, определённым судебным актом.

Эта норма дополнительно указывает на ограничения полномочий руководителя финансового органа по перераспределению бюджетных средств без изменения закона (решения) о бюджете.

12. Обязанность внесения изменений в закон (решение) о бюджете при недостаточности ассигнований

Недостаточность бюджетных ассигнований не означает возможности отказа от исполнения судебного акта, в том числе в установленные сроки, как и отказа от применения предусмотренных бюджетно-правовых механизмов.

При отсутствии или недостаточности бюджетных ассигнований публично-правовой субъект обязан действовать в соответствии с пунктом 2 статьи 83 БК РФ – путём внесения изменений в закон (решение) о бюджете на текущий финансовый год.

Такое увеличение бюджетных ассигнований должно осуществляться после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов и допустимо с точки зрения принципа общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов (статья 35 БК РФ).

Проект такого закона (решения) рассматривается представительными органами во внеочередном порядке. Для федерального бюджета это установлено пунктом 1 статьи 213 БК РФ. Для региональных бюджетов правила устанавливаются нормативно-правовым регулированием субъектов Российской Федерации (в Магаданской области — пункт 4 статьи 17 Закона от 6 мая 2014 года № 1750-ОЗ и подпункт «б» части первой пункта 5 статьи 7.5 Регламента Магаданской областной Думы).

13. Экстраординарные ситуации и их правовое значение

Нельзя исключать того, что в отдельных случаях размер взыскания может оказаться таким, что единовременное исполнение окажется невозможным ни за счет предусмотренных ассигнований, ни путём перераспределения, ни посредством внесения изменений в закон (решение) о бюджете.

Однако возможность возникновения таких ситуаций не может быть основанием для устранения из правового регулирования трёхмесячного срока. Такие ситуации имеют экстраординарный характер, обусловленный сочетанием конкретных социально-экономических условий и состояния бюджета с необычно большим объёмом взыскания.

Исключение из правовой системы указанного срока фактически означало бы отказ от обязательности исполнения судебных актов, создавая публично-правовым образованиям настолько привилегированные условия, что это выходило бы за допустимые конституционные пределы.

Учёт специфики исполнения публично-правовыми образованиями уже гарантирован: - Специальными условиями исчисления периода индексации; - Трёхмесячным сроком на исполнение; - Выведением условий и порядка исполнения из-под действия законодательства об исполнительном производстве (пункт 2 статьи 239 БК РФ, часть 2 статьи 1 Федерального закона «Об исполнительном производстве»).

14. Принцип иммунитета бюджетов

Исходя из правовой природы бюджета, являющегося финансовой основой функционирования государства, федеральный законодатель вправе и обязан установить правовое регулирование, препятствующее бесконтрольному обращению взыскания на средства бюджета, что обеспечивает реальные гарантии сохранности средств государства (ссылка на Постановление от 2 марта 2010 года № 5-П).

Бюджетный кодекс определяет, что обращение взыскания на средства бюджетов службой судебных приставов не производится, за исключением случаев, установленных Кодексом (пункт 2 статьи 239 БК РФ). Этому корреспондирует часть 2 статьи 1 Федерального закона «Об исполнительном производстве».

При поступлении исполнительного документа судебный пристав-исполнитель отказывает в возбуждении исполнительного производства (пункт 8 части 1 статьи 31 Федерального закона «Об исполнительном производстве»; пункт 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28 мая 2019 года № 13).

15. Недопустимость подмены процедур исполнения

Является недопустимым применение к правоотношениям, связанным с обращением взыскания на средства бюджетов, положений Федерального закона «Об исполнительном производстве» в случае, если это не предусмотрено бюджетным законодательством. Иное привело бы к невозможности эффективного выполнения государством возложенных на него публичных функций (ссылка на определения от 18 января 2011 года № 45-О-О и от 9 марта 2017 года № 359-О).

16. Признание незаконным бездействия и применение мер принуждения

В контексте обращения взыскания на средства бюджетов не исключается возможность признания незаконным бездействия публично-правового образования, выразившегося в непринятии своевременных мер по перераспределению бюджетных средств (как следует из правоприменительной практики, приложенной заявителем).

Однако при признании судом незаконным бездействия, связанного с пропуском срока исполнения судебного акта, не должны применяться предусмотренные Федеральным законом «Об исполнительном производстве» меры принудительного исполнения требований неимущественного характера вместо установленного бюджетным законодательством порядка.

Федеральным законом от 31 июля 2025 года № 272-ФЗ часть 5 статьи 112 Федерального закона «Об исполнительном производстве» дополнена пунктом 10, согласно которому исполнительский сбор не взыскивается в случаях, когда исполнительное производство возбуждено по исполнительным документам, содержащим требования неимущественного характера, в отношении органов государственной власти, органов местного самоуправления или государственных (муниципальных) казённых учреждений. Однако это касается только одного из аспектов применения общих правил исполнительного производства.

**Конституционный Суд ранее отмечал, что федеральный законодатель в