ВС РФ: прокурор имеет право требовать отмены регистрации заявлений о преступлениях

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 19-КАДПР26-2-К5, 22 апреля 2026 года

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Хаменков В.Б. - Судьи: Горчакова Е.В. (судья-докладчик), Чучунова Н.С.

Стороны: - Административный истец: Демченко Петр Вячеславович (гражданин) - Административный ответчик: Прокуратура Ставропольского края (публичная власть) - Кассационная жалоба подана: Прокурором Ставропольского края

Категория спора: Глава 22 КАС РФ — оспаривание решений и действий органов, наделённых государственными или иными публичными полномочиями (конкретно — действия прокурора по направлению требования об отмене регистрации сообщений о преступлениях)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Гражданин Демченко П.В. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконными действий прокурора Ленинского района города Ставрополя, выразившихся в направлении требования об отмене регистрации в Книге учёта заявлений и сообщений о преступлениях (КУСП) трёх сообщений о преступлениях (№ 18198, 18592, 19951) от 24, 30 сентября и 21 октября 2024 года соответственно.

Фактические обстоятельства:

24 сентября 2024 года Демченко П.В. подал в отдел полиции заявление о совершении в отношении него преступлений, предусмотренных статьями 286 и 293 УК РФ (превышение должностных полномочий и служебный подлог), совершённых сотрудниками налоговой инспекции при изъятии системных блоков, документов и программного обеспечения из гостиничного комплекса.

Заявление было зарегистрировано в КУСП под номером 18198. Впоследствии произошла перерегистрация материалов (номера 18592 и 19951) в связи с уточнением оснований и подследственности.

29 октября 2024 года прокурор Ленинского района направил требование об отмене регистрации всех трёх сообщений о преступлениях, мотивируя это тем, что в заявлениях Демченко П.В. не указаны сведения о признаках преступлений и подтверждающих их обстоятельствах, а обращения свидетельствуют лишь о несогласии с действиями налоговых органов и не являются сообщениями о преступлениях в смысле статей 144–145 УПК РФ.

Позиции сторон в первой инстанции:

• Административный истец (Демченко П.В.): Утверждал, что у прокурора отсутствуют полномочия требовать отмены регистрации сообщения о преступлении; надзорная функция прокурора заключается в контроле за исполнением требований уголовно-процессуального законодательства при рассмотрении сообщения и принятии процессуального решения. В его заявлениях содержалась подробная информация о совершении должностными лицами налоговой инспекции преступлений.

• Административный ответчик (Прокуратура Ставропольского края): Отстаивала право прокурора требовать отмены регистрации, ссылаясь на полномочия, предусмотренные частью 2 статьи 37 УПК РФ и Законом «О прокуратуре Российской Федерации».

Решение первой инстанции (Ленинский районный суд, 10 января 2025 года):

Административный иск удовлетворён частично: признаны незаконными действия прокурора по направлению требования об отмене регистрации. Суд пришёл к выводу, что принятие сообщения о преступлении не относится к процессуальной деятельности органа дознания, и поэтому полномочия прокурора по проверке исполнения требований федерального закона при приёме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях (ч. 2 ст. 37 УПК РФ) не распространяются на стадию регистрации. Суд указал, что нормативными правовыми актами не предусмотрены полномочия прокурора по отмене регистрации сообщения о преступлении.

Апелляционное определение (Ставропольский краевой суд, 15 мая 2025 года):

Оставило решение первой инстанции без изменения, согласившись с выводом о незаконности действий прокурора.

Кассационное определение (Пятый кассационный суд общей юрисдикции, 1 октября 2025 года):

Оставило судебные акты без изменения.

Кассационная жалоба в ВС РФ:

Прокурор Ставропольского края обратился в Верховный Суд РФ с кассационной жалобой, ставя вопрос об отмене судебных актов и направлении дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное разграничение полномочий между органами дознания (полицией) и органами прокурорского надзора на стадии приёма и регистрации сообщений о преступлениях.

Конфликт интересов:

1. Публичный интерес: Обеспечение законности при приёме и регистрации сообщений о преступлениях; предотвращение необоснованного проведения процессуальных проверок по сообщениям, не содержащим признаков преступлений; защита прав граждан от произвольных действий органов дознания.

2. Интерес гражданина: Право на доступ к правосудию и возможность обращения в полицию с заявлением о преступлении; защита от необоснованного отказа в регистрации сообщения о преступлении.

Толкование материального права:

Центральный вопрос — является ли приём и регистрация сообщения о преступлении процессуальной деятельностью органа дознания, в отношении которой прокурор имеет полномочия по надзору и требованию устранения нарушений (ч. 2 ст. 37 УПК РФ), или это административно-организационная деятельность, не подлежащая прокурорскому надзору в указанном объёме.

Процессуальные особенности:

• Активная роль суда (ст. 14 КАС РФ) при определении обстоятельств, имеющих значение для разрешения публичного спора (ст. 62 КАС РФ);
• Необходимость проверки судом наличия у органа публичной власти нормативных оснований для принятого решения или действия (ч. 9 ст. 226 КАС РФ, п. 4);
• Распределение бремени доказывания: орган публичной власти должен доказать законность своих действий.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Имеет ли прокурор полномочия требовать отмены регистрации сообщения о преступлении в КУСП, если он считает, что в заявлении отсутствуют признаки преступления?

2. Распространяются ли полномочия прокурора по проверке исполнения требований федерального закона при приёме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях (ч. 2 ст. 37 УПК РФ) на стадию регистрации сообщения в КУСП, или они ограничиваются только стадией разрешения (принятия процессуального решения)?

3. Обязаны ли суды при рассмотрении административного иска об оспаривании действия прокурора проверить наличие у прокурора нормативных оснований для требования об отмене регистрации, или достаточно констатировать отсутствие в нормативных актах прямого указания на такое полномочие?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ отменил судебные акты нижестоящих судов, признав их ошибочными. Суд установил, что прокурор имеет полномочия требовать отмены регистрации сообщений о преступлениях, если они не содержат признаков преступления. Эти полномочия вытекают из надзорных функций прокурора, предусмотренных УПК РФ и Законом «О прокуратуре Российской Федерации». Нижестоящие суды неправильно толковали нормы материального права и не проверили фактические основания для требования прокурора, ограничившись формальным отсутствием в нормативных актах прямого указания на полномочие по отмене регистрации.

B. Развёрнутое обоснование

1. Полномочия органов дознания при приёме и регистрации сообщений о преступлениях

Согласно части 1 статьи 144 УПК РФ дознаватель, орган дознания, следователь, руководитель следственного органа обязаны принять, проверить сообщение о любом совершённом или готовящемся преступлении и в пределах компетенции, установленной УПК РФ, принять по нему в установленный срок решение.

Приказом МВД России от 29 августа 2014 года № 736 утверждена Инструкция о порядке приёма, регистрации и разрешения в территориальных органах МВД России заявлений и сообщений о преступлениях. Согласно пункту 8 Инструкции заявления и сообщения о преступлениях подлежат обязательному приёму во всех территориальных органах МВД России вне зависимости от полноты содержащихся в них сведений.

Регистрация (пункт 4 Инструкции) — это присвоение каждому принятому заявлению очередного порядкового номера КУСП и фиксация кратких сведений по существу.

Разрешение (пункт 5 Инструкции) — это проверка фактов, изложенных в зарегистрированном заявлении, и принятие решения в порядке, установленном законодательством.

Частью 1 статьи 145 УПК РФ закреплено, что по результатам рассмотрения сообщения о преступлении орган дознания принимает одно из следующих решений: о возбуждении либо об отказе в возбуждении уголовного дела, о передаче сообщения по подследственности.

2. Надзорные полномочия прокурора в уголовном судопроизводстве

Федеральный закон от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» в пункте 2 статьи 1 определяет, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

Согласно статье 29 названного закона предметом такого надзора является: - соблюдение прав и свобод человека и гражданина; - установленный порядок разрешения заявлений и сообщений о совершённых и готовящихся преступлениях; - выполнение оперативно-розыскных мероприятий и проведение расследования; - законность решений, принимаемых органами дознания и предварительного следствия.

3. Полномочия прокурора по требованию устранения нарушений

Статьёй 6 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» установлено, что требования прокурора, вытекающие из его полномочий, предусмотренных в том числе статьёй 30 данного закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок (пункт 1).

В соответствии с пунктом 1 статьи 30 поименованного закона полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами дознания устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами.

Часть 2 статьи 37 УПК РФ предусматривает, что в ходе досудебного производства прокурор уполномочен: - проверять исполнение требований федерального закона при приёме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях (пункт 1); - требовать от органов дознания и следственных органов устранения его нарушений (пункт 3).

4. Приказ Генерального прокурора РФ как источник обязательных указаний

Генеральным прокурором Российской Федерации 23 октября 2023 года издан приказ № 730 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приёме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и органах предварительного следствия».

Согласно пункту 1 приказа прокурорам поручено обеспечить постоянный и действенный надзор за неукоснительным исполнением органами дознания требований федерального законодательства при приёме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях.

Пункт 1.7 приказа вменяет в обязанность принимать меры к исключению проведения процессуальных проверок по сообщениям, не содержащим сведений об уголовно наказуемом деянии, используя полномочия, предусмотренные пунктом 3 части 2 статьи 37 УПК РФ (требование устранения нарушений).

5. Вывод о полномочиях прокурора

Исходя из приведённых положений УПК РФ и Закона «О прокуратуре Российской Федерации», прокурору предоставлены полномочия по: - проверке исполнения компетентными органами норм закона при приёме и регистрации сообщений о преступлениях; - пресечению необоснованного проведения процессуальных проверок по сообщениям, не содержащим признаков преступлений.

Следовательно, выводы судов об отсутствии у прокурора права проверять соблюдение законов при принятии сообщений о преступлении являются ошибочными.

6. Процессуальные нарушения при рассмотрении дела судами

Согласно части 9 статьи 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия органа, наделённого государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет, соответствует ли содержание оспариваемого действия нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения (пункт 4).

Согласно части 3 статьи 62 КАС РФ обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле.

Статья 9 КАС РФ закрепляет, что законность и справедливость при рассмотрении и разрешении судами административных дел обеспечиваются соблюдением положений, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве, точным и соответствующим обстоятельствам административного дела правильным толкованием и применением законов и иных нормативных правовых актов.

7. Ошибки нижестоящих судов

Суды первой и апелляционной инстанций не проверили довод административного истца о том, имелись ли у прокурора предусмотренные нормативными правовыми актами основания требовать исключения регистрации заявлений из КУСП как сообщения о преступлении.

Как следует из содержания требования прокурора, он считал, что в заявлениях Демченко П.В. не указаны сведения о признаках преступлений и подтверждающих их обстоятельствах, а обращения свидетельствуют лишь о несогласии с действиями налоговых органов.

Административный истец возражал, утверждая, что в его заявлениях содержалась подробная информация о совершении должностными лицами налоговой инспекции преступлений.

Суды не выяснили эти фактические обстоятельства, необходимые для определения наличия у прокурора оснований для требования об отмене регистрации.

Вывод о незаконности оспариваемых действий прокурора является преждевременным, поскольку суды не определили обстоятельства, имеющие значение для разрешения публичного спора.

Процессуальные нарушения оставлены судом кассационной инстанции без правовой оценки.

8. Основания для отмены судебных актов

Согласно части 1 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела.

Судами допущены: - ошибки в применении норм материального права, определяющих полномочия прокурора; - нарушение требований процессуального закона (ст. 62, ч. 9 ст. 226 КАС РФ) по определению обстоятельств, имеющих значение для разрешения дела.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование материального права

Суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что приём и регистрация сообщения о преступлении не относятся к процессуальной деятельности органа дознания. На этом основании они пришли к выводу, что полномочия прокурора по проверке исполнения требований федерального закона при приёме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях (ч. 2 ст. 37 УПК РФ) не распространяются на стадию регистрации.

Однако Верховный Суд РФ указал, что эта позиция ошибочна. Согласно УПК РФ и Закону «О прокуратуре Российской Федерации», приём и регистрация сообщений о преступлениях входят в предмет прокурорского надзора (ст. 29 Закона «О прокуратуре»). Приказ Генерального прокурора № 730 прямо вменяет прокурорам в обязанность осуществлять надзор при приёме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях и принимать меры к исключению проведения процессуальных проверок по сообщениям, не содержащим признаков преступлений.

2. Формальный подход к определению полномочий

Суды ограничились констатацией того, что в нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность прокуратуры, не предусмотрены в явном виде полномочия прокурора по отмене регистрации сообщения о преступлении. Однако они не проанализировали систему полномочий прокурора, вытекающих из УПК РФ и Закона «О прокуратуре Российской Федерации», и не учли приказ Генерального прокурора.

3. Нарушение распределения бремени доказывания (ст. 62 КАС РФ)

При рассмотрении административного дела об оспаривании действия органа публичной власти суд должен проверить наличие у этого органа нормативных оснований для принятого действия. Суды не выяснили, имелись ли у прокурора основания (т.е. содержали ли заявления Демченко П.В. признаки преступления) для требования об отмене регистрации.

Административный истец утверждал, что в его заявлениях содержалась подробная информация о преступлениях. Суды не проверили это утверждение и не сопоставили его с позицией прокурора.

4. Игнорирование активной роли суда (ст. 14 КАС РФ)

Согласно статье 14 КАС РФ суд при рассмотрении административного дела активно способствует выяснению обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела. Суды первой и апелляционной инстанций не выяснили фактических обстоятельств, необходимых для определения наличия у прокурора оснований для требования об отмене регистрации.

5. Нарушение специальных правил рассмотрения (ч. 9 ст. 226 КАС РФ)

Согласно части 9 статьи 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании действия органа публичной власти суд должен выяснить, соответствует ли содержание оспариваемого действия нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения. Суды не выяснили, соответствует ли требование прокурора об отмене регистрации нормативным правовым актам, регулирующим полномочия прокурора.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Судебные акты, отменённые полностью или в части:

Отменены в части удовлетворения административного иска: - Решение Ленинского районного суда города Ставрополя от 10 января 2025 года - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 15 мая 2025 года - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 1 октября 2025 года

Судебные акты, оставленные без изменения:

В остальной части названные судебные акты оставлены без изменения (в части отказа в удовлетворении остальной части административного иска).

Направление дела:

Административное дело направлено на новое рассмотрение в Ленинский районный суд города Ставрополя Ставропольского края.

Статус оспариваемого действия:

Действие прокурора (требование об отмене регистрации) не признано незаконным. Вопрос о его законности остаётся открытым и подлежит разрешению при новом рассмотрении дела в суде первой инстанции с учётом фактических обстоятельств.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий граждан в отношениях с публичной властью

Определение СКАД ВС РФ устанавливает, что при оспаривании действия органа публичной власти суд не может ограничиться формальной проверкой наличия в нормативных актах прямого указания на полномочие. Суд должен проанализировать систему полномочий, вытекающих из материального закона, и выяснить фактические основания для принятого действия.

Это усиливает защиту граждан от произвольных действий публичной власти, требуя от судов более глубокого анализа правовых оснований административных действий.

2. Стандарт мотивированности административных решений

Определение подчёркивает, что при оспаривании действия органа публичной власти суд должен проверить не только формальное наличие полномочия, но и наличие фактических оснований для его реализации. В данном случае — содержали ли заявления Демченко П.В. признаки преступления, что являлось основанием для требования прокурора об отмене регистрации.

3. Толкование полномочий органов публичной власти

Определение демонстрирует системный подход к толкованию полномочий органов публичной власти. Полномочия прокурора по надзору за приёмом и регистрацией сообщений о преступлениях вытекают не только из прямого указания в нормативных актах, но и из общих надзорных функций прокуратуры, предусмотренных Законом «О прокуратуре Российской Федерации» и УПК РФ.

Приказ Генерального прокурора № 730 конкретизирует эти полномочия, вменяя прокурорам в обязанность принимать меры к исключению проведения процессуальных проверок по сообщениям, не содержащим признаков преступлений.

4. Процессуальные стандарты при рассмотрении публично-правовых споров

Определение подтверждает, что при рассмотрении административных дел об оспаривании действий органов публичной власти суды должны: - активно выяснять обстоятельства, имеющие значение для разрешения дела (ст. 14 КАС РФ); - определять обстоятельства в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям (ст. 62 КАС РФ); - проверять соответствие содержания оспариваемого действия нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения (ч. 9 ст. 226 КАС РФ).

Игнорирование этих требований является существенным нарушением процессуального права, влияющим на исход дела.

5. Связь с конституционными гарантиями

Определение связано с конституционными гарантиями: - Право на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ): Суд должен обеспечить полную и справедливую защиту прав граждан при оспаривании действий органов публичной власти, что требует выяснения всех обстоятельств, имеющих значение для разрешения дела. - Принцип законности (ст. 15 Конституции РФ): Органы публичной власти должны действовать в соответствии с законом, и суд должен проверить наличие нормативных оснований для их действий. - Принцип равенства перед законом (ст. 19 Конституции РФ): Суд должен одинаково применять нормы материального права к органам публичной власти и гражданам.

**6. Применение в смежных